Бакуменко в. Д

Основою суспільних відносин є різні види суспільної діяльності. Для забезпечення їх більшої ефективності створюються організації різного призначення, які займають місце на певному рівні суспільного управління. Саме через розвиток і вдосконалення діяльності забезпечується розвиток суспільства. Найбільшою за всіма параметрами організацією є держава, а її основною формою діяльності є державне управління, яке відображається у практичній реалізації законів, в організації суспільних відносин з метою забезпечення державних інтересів і державної політики, що проводиться.

За фактичним положенням всі інші форми організацій, передусім міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, є, з одного боку, соціальними підсистемами держави, а, з другого боку, - повноправними соціальними системами з чітко визначеними цілями. Таким чином оцією­печується ієрархічна структура органів державної влади, яка харак­теризується одноманітністю процедур управління діяльністю органі­зацій, зокрема планування, на всіх рівнях управління.

Нормотворчість є одним з найважливіших видів суспільної діяль­ності. Її принци­повою ознакою та особливістю є те, що вона має ха­рак­тер механізму реалізації (завдає правила та створює відповідні умови) відносно інших видів діяльності. Кожна держава встановлює у суспільних відносинах певний порядок, який за допомогою законодавства та законності формулює у правових нормах, забезпечує його та охороняє.

З погляду системного підходу, нормотворчість характеризується вну­тріш­ньою динамічною єдністю трьох її компонент: пізнання, діяльності та резуль­тату, які складають закінчений цикл нормотворчості. В сус­пільстві безперервно здійснюється велика кількість таких циклів (одні завер­шуються, організовуються інші), які стосуються різних сфер, напрямів і ви­дів суспільної діяльності.

Для того, щоб у нормативно-правових актах адекватно відобра­жувалися процеси, які відбуваються у суспільстві, необхідно постійно вияв­ляти, вивчати та вміло використовувати закономірності, що спрямовують ці процеси. Саме тому, передумовою створення норма­тивно-правових актів є пізнання реальних умов, факторів та обставин відповідних суспільних відносин, правове регулювання яких диктується потребами соціально-економічного розвитку держави. Вони повинні ана­лі­зуватися в органічному зв’язку із загальними умовами та конкретним сере­довищем (системно-ситуаційний вимір).

Будь-яка діяльність завжди здійснюється в умовах обмежених ресур­сів (фінансових, матеріально-технічних, кадрових, інформаційних, часових та інших). Тому дуже важливою складо­вою та однією з головних умов ефективного здійснення кожного напряму діяльності, зокрема нормотворчості, є правильний розподіл цих ресурсів у просторі та часі, що досягається шляхом прогнозування і планування.

Цьому питанню приділяється велика увага в розвинених країнах світу. Вважається, що за звичайних умов нормативно-правовий акт має виходити з таким чином спланованого та узгодженого процесу, щоб мати достатньо часу на підготовку, міжвідомчі та внутрішньоурядові консультації, а також на розгляд парламентом, якщо цього вимагає певний вид нормативно-правового акту.

Поширеною практикою оптимізації використання ресурсів, зокрема, в роботі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є закла­ден­ня та розроблення проектів нормативно-правових актів в межах чинної про­грами уряду. Безумовно, що на випадок непередбачених подій та ситуа­цій допускається і оперативна позапланова підготовка нормативно-правових актів. Але така процедура має застосовуватися лише у виняткових ситуаціях.

Як правило, закони для ефективної їх реалізації потребують розробки низки вторинних нормативно-правових актів. Тому, в сучасній прак­тиці державного управління велике значення надається комплексному плано­ві нормотворчості, який включає в себе план-графік розроблення не тільки законів, а й вторинних нормативно-правових актів з ретельно визначеними меха­ніз­мами.

Подібний план-графік є необхідним для того, щоб міністерства та інші органи центральної державної влади могли розробити власну робочу прог­раму нормотворчості, визначити детальні графіки розробки та розподі­лити ресурси, які їм будуть потрібні для успішного завершення підготовки нормативно-правових актів у визначені строки.

В процесі нормотворчості можливе виникнення труднощів різного характеру, внаслідок яких можливий перегляд та уточнення такого плану-графіку. Перспективним напрямом впровадження сучасних інформаційних технологій в даний процес є створення баз даних програм та планів-графіків нормотворчості цент­ральних органів виконавчої влади з вільним взаємним доступом до них.

Підвищенню ефективності нормотворчості, зокрема, впровадженню планування в цей процес, сприяє поширена у країнах – членах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЄСР) сучасна практика прийняття законів, які визначають єдині норми та процедури у сфері підготовки та редагування нормативно-правових актів. Вважається, що на сьогодні це єдиний надійний засіб визначення уніфікованої сукупності норм і процедур розроблення правових документів на всіх можливих стадіях та для всіх суб’єктів нормотворчості.

Прогнозування як функція управління вважається частиною функції планування, але, в окремих випадках, наприклад, при перспективному довгостроковому прогнозуванні, набуває самостійного характеру. До форм прогнозних документів слід віднести концепції, сценарії та довгострокові програми (на строк більше п’яти років). Концепції стали майже нормою при розробці не тільки законів, але й стратегій, політик, програм, проектів. Найбільш важливі для країни прогнозні документи затверд­жуються нормативно-правовими актами парламенту або уряду.

Основними формами документів при плануванні є програми, про­ек­ти та плани. На державному, регіональному та галузевому рів­­нях їх розробці передує розроблення концепції відповідного напряму ді­яль­ності, яка створює науково-методичну основу наступного плану­ван­ня.

При плануванні забезпечуюча роль нормотворчості про­яв­ляється у тому, що вона має проводитися виходячи з прогнозів, планів та програм щодо інших видів діяльності, зокрема державного управління, еконо­міки, внутрішньої та зовнішньої політики, оборони, соціальної та нау­ко­во-технологічної політики, охорони здоров’я та довкілля тощо. Для виклю­чен­ня можливого дублювання або протиставлення пропозицій різних орга­нів влади, які здійснюють управління за певними напрямами або видами діяль­ності, процедурами планування та прогнозування передбачений збір та оброб­ку всіх пропозицій єдиним органом влади – Кабінетом Міністрів Укра­ї­ни, а також доопрацювання зведених планів та прогнозів усіма зацікав­ле­ни­ми органами центральної виконавчої влади з залученням експертів.

В Україні прикладами поширених форм планування нормотворчості на дер­жав­но­му рівні є підготовка та затвердження заходів (інколи вони нази­ваються «пер­шо­черговими») щодо реалізації програм діяльності Кабінету Міністрів Ук­раї­ни, Державна програма розвитку законодавства України та посесійні плани законотворчої роботи Верховної Ради України.

Після затвердження Верховною Радою України програми діяль­но­сті Кабінету Міністрів України на її підставі із залученням всіх мініс­тер­ств і відомств розробляється план заходів, в якому передбачено перелік законо­давчих та інших нормативно-правових актів (указів Президента України, постанов Кабінету Мініс­трів України тощо), а також концепцій законів. Ці заходи після відповідних узгоджень, зокрема в Міністерстві юсти­ції України, зат­верд­­жуються постановою Кабінету Міністрів Украї­ни та набу­вають характеру нормативно-правового акту, тобто стають обов’яз­­ко­ви­ми для виконання, а також підставою для їх реалізації (насамперед, фі­нан­­суван­ня) органами влади, керівники яких визначені відповідальними особами.

Основою формування програми діяльності уряду та відповідних пропозицій до плану заходів щодо її реалізації, зокрема, планування нормотворчості, є конкретні пропозиції міністерств та інших центральних органів державної влади. На стадії підготовки таких пропозицій необхідно:

• 
  організувати підготовку та проаналізувати пропозиції основних структурних підроз­ділів, які відповідають за певні напрями діяльності, та відібрати серед них найбільш суттєві за умов їх достатнього обґрунтування;
  
• 
  виділити нормотворчі заходи у програмах та проектах дер­жав­ного, регіонального або галузе­вого рівня (в тому числі тих, що мають бути розглянутими і прийнятими у поточному році), організація робіт за якими доручена даному міністерству або відомству, та включити у пропозиції до плану заходів ті з них, що необхідні для здійснення робіт на термін планування (робота за цим пунктом може співпадати з роботою за попереднім пунктом);
  
• 
  на підставі аналізу всіх можливих пропозицій (в тому числі щодо оновлення норма­тивно-правових актів та їх експертизи) розробити галузевий план нормотворчості на вказаний період, в якому зазначити заходи, очікувані результати їх впровадження, строки підготовки, організації-виконавці та організації-співвиконавці, потреби у фінансуванні та можливі джерела фінансування (окрім держбюджету).
  

Попередні оцінки є обов’язковими для того, щоб закласти ос­но­ву ефективної роботи над текстом нормативно-правового акту. Вони, як правило, готуються посадовими особами, відповідальними за розроб­лен­ня концепції проблемно-орієнтованої діяльності та нормотвор­чості у даній сфері. Це, головним чином, державні службовці уповноважених орга­нів державної влади.

Вкрай необхідною є активна позиція тих, хто професійно зай­мається та відповідає за розвиток нормотворчості в органах державної вла­ди, що полягає у постійному моніторингу стану правового забез­пе­чен­ня та ситуації у даній сфері (напряму, виді) діяльності, періодичному перегляді чинних норма­тивно-правових актів та ініціації зміни або оновлення тих з них, що вже не спрацьовують і навіть гальмують по­даль­ший розвиток.

Така робота, в свою чергу, ставить певні вимоги до вико­нав­ців. Це мають бути високо­кваліфіковані фахівці, що володіють су­час­ними знаннями та великим досвідом у своїй сфері діяльності. За ко­рот­кий термін часу та без відповідної підготовки неможливо накопичити необ­хідний рівень знань і забезпечити ефек­тивне планування нормо­твор­чості.

У свою чергу, з боку керівництва цен­тральних органів вико­нав­чої влади необхідно створити відповідні умови зацікав­оцієюі спів­робітників, які мають достатню кваліфікацію для нормо­творчої роботи, в результатах своєї роботи в даному органі влади.

Необхідною умовою нормотворчості та організації виконання нормативних актів є підготовка та видання збірників, зібрань та зводів нормативних актів, які видаються безпосередньо суб’єктами прийняття нормативних актів або за їх дорученнями іншими органами та установами. Ця робота також має бути відображена у відомчих планах нормотворчості.

В період реформ зростає необхідність у забезпеченні суспільних про­цесів нормативно-правовими актами, удосконаленні технологій нормо­твор­чості на всіх її етапах з метою прискорення розробки таких актів. При цьо­му серед необхідних знань особливе місце займає оволодіння сучасною ме­то­до­оцією нормотворчості, зокрема, підходами та методами щодо фор­мування та оновлення нормативно-правових баз у певних сферах діяльності.

19. РОЗВИТОК ПРОБЛЕМНО-ОРІЄНТОВАНИХ

НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ БАЗ
Останнім часом все більшого розуміння та підтримки набуває комп­­­лек­сний підхід до правового регулювання діяльності у певних сфе­рах, галу­зях або щодо загальнодержавних, регіональних і місцевих проблем у формі систем взаємопов’язаних і взаємодоповнюючих нор­мативно-право­вих документів, що утворюють інтегроване правове поле цієї діяльності та які надалі визначимо як проблемно-орієн­товані нормативно-правові бази. Він орієн­то­ва­ний на набли­жен­ня нормативно-правових рішень до управлінця та широке застосування ін­фор­маційних і комп’ютерних технологій підтримки таких рішень.

Взаємодія політичних, економічних, соціальних, гуманітарних, екологічних та інших чинників реаль­но призводить до того, що нормативно-правові бази, які на сьо­­год­ні діють в різних проблемно-орієнтованих сферах діяльності, як пра­ви­ло, не відповідають або тільки частково відповідають вимогам і потре­бам сус­пільного життя внаслідок певних не­до­ліків та внутрішніх супе­реч­ностей. Тому виникає актуальна потреба в роз­гор­тан­ні систе­ма­тич­ної роботи щодо їх вив­чення, вдо­ско­на­лення та цілеспрямованого розвитку.

Методологічну основу дослідження нормативно-правових баз складають як загальні, так і спеціальні (орієнтовані на дану проблему, сферу діяльності) підходи та методи їх формування і аналізу. Найбільш конструктивним є розгляд нормативно-правових баз як систем та їх прив’язка до певних видів діяльності у визначеній сфері. Це дає змогу сфокусувати увагу на конкретному об’єкті правового регу­лювання, виділити основні та другорядні цілі і ланки в досліджуваній сфе­рі діяльності, визна­чити та розподілити пріоритети в роботі щодо ство­рен­ня та удоско­налення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, сформувати механізми забезпечення їх реалізації.

В основу формування проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, зорієнтованих на певну сферу діяльності, доцільно покласти типову методико-технологічну схему (рис. 24).

Така схема надає загальне уявлення про механізми формування та оновлення нормативно-правових баз, а при застосуванні у практичній роботі потребує конкретизації способів реалізації її основних блоків, зокрема, блоку формування та оновлення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз.

Оскільки завжди існують реальні об’єктивні або суб’єктивні проблеми, які стримують розвиток даної сфери діяльності, то виникає актуальна проб­ле­ма постійного (в умовах перехідних процесів) або періодичного (в умовах сталих процесів) аналізу чинної системи норма­тивно-правових актів на предмет їх відповідності вирішенню реальних проблем у даній сфері діяльності і, якщо в цьому є потреба, визначення конкретних напрямів удосконалення та розвитку такої системи.

Такий аналіз створює наукове підґрунтя для планування нормотворчості. Для його проведення доцільно застосувати спеціальний метод "виявлення відхилень у правовому регулюванні", який передбачає послідовне до­слід­ження чинної нормативно-правової бази певної діяльності, шляхом комплексного застосування до неї формально-логіч­ного, ситуаційно-діяльнісного та системно-правового аналі­зу в порядку, зазначеному цим переліком методів.

Формально-логіч­ний аналіз дозволяє не тільки виявити прогалини у чинному правовому полі певної діяльності, а й визначити, на якому рівні ієрархії правових актів вони мають місце.

Ситуаційно-діяльнісний аналіз дозволяє не тільки визначити ступінь необхідності та терміновості заповнення знайдених прогалин у правовому полі діяльності, але й виявити невідповідності та протиріччя між реальною практикою у певній діяльності та її чинним право­вим забезпеченням.

Системно-правовий аналі­з дозволяє, не тільки визначити вид та місце правового акту, що має врегулювати виявлені суттєві прогалини та невідповідності у чинному правовому полі, в системі законодавства країни, але й вивити можливі протиріччя (дегар­монізацію) у цій системі, що стосуються пра­во­­вого регулювання певної діяльності та запропонувати шляхи їх вирішення.

Після послідовного проведення цих різновидів ана­лі­­зу результати узагаль­ню­ються та розробля­ють­ся пропозиції щодо удос­ко­на­лення та розвитку нормативно-правових баз. Для ілюстрації запропонованого методу наведено загальну схему аналізу та синтезу проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, як це показано на рис. 25.

Методи аналізу, які складають основу вищенаведеного спеці­ального методу "виявлення відхилень у правовому регулюванні", є різно­видами широко відомих методів системного аналізу. Зокрема, в основу формально-логічного аналізу покладено метод структур­ного моде­лю­вання.

Класичний процес структурного моделювання передбачає побу­дову структури об’єкта, що досліджується, а також відповідної моделі, здатної забезпечити вирішення визначених проблем. Найбільше розпов­сюдження серед методів такого типу отримали методи типу "дерева цілей", які базуються на побудові та використанні ієрархічної моделі цілей діяльності шляхом структуризації головної цілі на підцілі різних рівнів деталізації.

Формально-логічний аналіз проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, узагальнена схема засто­су­вання якого показана на рис. 26, виходить з того, що кожна така база регулює певну сферу чи галузь діяльності.

Першим ета­пом дослідження є системний аналіз сфери діяльності, що підлягає право­вому регулюванню, за допомогою метода "інте­грації дерева цілей і поля діяль­ності об’єкта управління". Сфера чи галузь діяльності, що дослід­жуєть­ся, спочатку розбивається на кіль­ка основних видів діяльності (рис. 26, 1-й рівень ієрархії діяльності).


Системне оновлення чинних і створення нових

проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз

Формування дерева цілей

діяльності у певній сфері

суспільних відносин

Виділення масиву нормативно-право­вих актів, що регулюють діяльність у даній сфері суспільних відносин



Формально-

логіч­ний аналіз норма­тивно-правових баз

Ситуаційно-

діяль­нісний

аналіз

норма­тивно-

правових баз

Системно-

правовий аналіз нормативно-

право­вих

актів і баз

Визначення протиріч

між діяльністю

та її правовим

забезпеченням

Виявлення прога­лин у нормативно-правових базах

Визначення про­ти­річ у самому право­вому регулюванні







Розроблення конкретних пропозицій щодо оновлення чинних

і створення нових нормативно-правових актів

Рис. 25. Загальна схема аналізу та синтезу проблемно-

орієнтованих нормативно-правових баз

Далі кож­ний вид деталізується у напрямах діяль­ності (рис. 26, 2-й рівень ієрархії діяль­ності). Таким чином, певна сфера чи галузь діяльності подається у вигляді дво­рівневого "дерева діяльності".

Наступним етапом аналізу є системне подання нормативно-правової бази, що регулює цю сферу діяльності, у виді ієрархії нормативно-правових актів за їх юридичною силою (рис. 26, рівні Б₁ - Б₆).

Заключним етапом аналізу є суперпозиція (проекція, накладання, відо­браження) ієрархії нормативно-правових актів за їх юридичною силою на відповідне "дерево діяльності", побудоване на першому етапі аналізу. В результаті одержуємо картину заповнення правового поля щодо даної сфери діяльності. Одни види діяльності виявляються повністю та достатньо забез­печеними (накритими) цим правовим полем (задіяні всі рівні Б₁ - Б₆).

Інші накриті частково з прогалинами на рівні, наприклад, законів та міжнародних договорів (Б₁ - Б₃) чи підзаконних актів (Б₄ - Б₆). А деякі види діяльності виявляються, наприклад, зовсім неврегульованими або врегульованими лише на найниж­чих рівнях (Б₅, Б₆). Таким чином, отримані результати дають змогу формаль­но визначити напрями та конкретні пропозиції розроблення нормативно-право­вих актів і вдосконалення та розвитку відповідної проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази.

Як розвиток формально-логічного аналізу слід розглядати можливість вве­­­дення дета­лі­зації видів діяльності за видами та напрямами робіт (3-й та 4-й рівні ієрархії діяльності). Інша варіація даного методу - це виділення після опе­­­ра­ції суперпозиції тих напрямів робіт, які піддаються правовому регулюванню, та виз­на­­чення рівня останнього. Таке застосування формально-логіч­но­го аналізу дає змогу при впровадженні нових напрямів діяльності та робіт відра­зу з’ясувати їх правову захищеність або урегульованість і визна­чити необхідність розроб­лення чи модифікації відповідних нормативно-право­вих документів.

Ефективність формально-логічного аналізу нормативно-правових баз найбільше зале­жить від якості системного аналізу сфери діяльності, що підлягає право­вому регу­лю­ванню, зокрема, правильності виділення напрямів і видів діяльності від­по­відно до основних її цілей, та може бути підвищена, завдяки використанню на цьому етапі методів експертних оцінок.

В основу ситуаційно-діяльнісного та системно-правового аналізу норма­тивно-право­вих баз покладено методи експертних оцінок, які являють собою широ­­кий клас методів системного аналізу, що ба­зу­ються на припущенні можливості побудови адекватної мо­делі об'єкту дослід­ження на основі думок експертів. При цьому вважається, що думка групи екс­пертів надій­ніше, ніж думка окремого експерта.

Ситуаційно-діяльнісний аналіз відповідної нормативно-правової бази полягає в опитуванні суб’єк­тів сус­піль­них відносин, діяльність та статус яких регламентується нею, і перед­ба­чає нас­туп­­ні етапи:

• 
  розроблення кола питань, які підля­гають оцінюванню, насамперед, маючи на ува­зі проб­­леми, що створює чинна нормативно-правова база в діяльності відповідних суб’єктів;
  
• 
  з’ясування питань цієї ді­яль­ності­, які опи­ни­лись поза межами правового регу­лю­вання;
  
• 
  оцінювання ступеню ефек­тив­­нос­ті засто­­су­­­вання чинних норма­тивно-правових актів;
  
• 
  підбір групи експертів;
  
• 
  анкетування;
  
• 
  безпосереднє проведення опитувань експертів;
  
• 
  систе­матизація та аналітична обробка результатів опитування;
  
• 
  формування пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правової бази.
  

Серед методів колективних екс­перт­них оцінок найбільш приваб­ливими для ситуаційно-діяльнісного аналізу нормативно-правових баз є метод комісії та метод "мозко­вого штурму". Перший з них передбачає проведення групою експертів дискусії з метою вироблення спіль­ної позиції щодо об'єкта дослідження, а другий - орієнтований на виявлення творчих ідей в про­­цесі вирішення даної складної проблеми. Ці ідеї уважно вив­чаються фа­хів­цями-екс­­пертами та, як пра­вило, оцінюються за заздалегідь виробленими кри­теріями на від­по­від­ність поставленому завданню. З теоретичної позиції, обіцяє кращі результати застосування ме­тоду Дельфи, який передбачає заміну прямих колективних обговорень на послідовні індивідуальні опитування за певними формами експертної оцінки до до­сягнення прийнятної збіж­нос­ті всіх ви­словлених ду­мок. Проте, його застосування гальмується тим, що він вимагає значних витрат часу та коштів.

Системно-правовий аналіз, спрямований на гармонізацію правового регу­лювання у даній сфері діяльності з правовим полем інших країн світу, зокрема ЄС, та України, передбачає вивчення чинних нормативно-правових актів фахівцями-правознавцями з метою виявлення недосконалих, недійсних або нездійснених документів (актів), а також виявлення як внутрішніх суперечностей та невід­­по­від­нос­тей чинної нормативно-правової бази, так і її неузгодженості з загальним пра­во­вим полем України та міжнародними договорами, ратифікова­ни­ми Украї­ною. При проведенні такого аналізу доцільно використати відомий ме­тод аналітичної експертної оцінки - метод сценаріїв. Кожний залучений до аналізу фахівець-правознавець за резуль­татами аналізу викладає у пись­­мо­во­му вигляді свої міркування з висновками та пропозиціями. Одержані та­ким чином індивідуальні сценарії потім узгоджуються та взаємодо­пов­ню­ють­ся. В результаті формується узагальнений сценарій розвитку нормативно-правової бази або окремих її нормативно-правових актів (розроблення, оновлення або доповнення), на підставі якого розробляються напрями та конкретні пропозиції щодо вдосконалення відповідної нормативно-правової бази.

В основу розвитку та систематизації проблемно-орієнтованих нор­ма­тивно-правових баз доцільно покласти концепцію їх необхідного та достатнього складу. Сутність цієї концепції - у розгляді нормативно-правових баз для будь-яких сфер діяльності як складних систем та виді­лен­ні в кожній з них трьох рівнів, найбільш суттєвих з погляду забез­печення виконання функцій проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, а саме - рівнів функціонального ядра (СА - системоутворюючі акти), рівнів необхідного (НС) та достатнього (ДС) складу (рис. 27).

Основну складову (функціональне ядро) в цій структурі мають складати системоутворюючі акти (в основному закони), без яких дана база фактично неспроможна виконувати свої регулюючі функції та взагалі не може бути визначена як самостійна.

Наступний рівень, що забезпечує правове регулювання основних процесів і проблем в даній сфері діяльності, виходячи з її призначення, визначимо як необхідний склад проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази (закони та нормативно-правові акти). Цей рівень регулювання передбачає наявність у складі таких баз функціонального ядра та інших нормативно-правових актів, які гарантують необхідний рівень правового регулювання у даній сфері діяльності, хоча і залишають неврегульованими деякі з питань, зокрема з причини певної інертності поповнення проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази, або нестабільності, а відповідно й невизначеності у самій сфері діяльності, що регулюється.

Забезпечення всіх суттєвих проблем правового регулювання у даній сфері діяльності передбачається досягти на рівні достатнього складу проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази, який передбачає такий склад нормативно-правових документів, за якого вирішується проблема достатності правового регулювання у даній сфері діяльності. Безумовно, досягти абсолютно достатнього складу нормативно-правових баз неможливо, оскільки саме життя створює все нові проблеми, які потребують нових підходів та рішень, але завжди необхідно прагнути досягти макси­мально можливого рівня їх забезпеченості нормативно-правовими актами з урахуванням реальних еконо­мічних можливостей держави.

Формування та розвиток проблемно-орієнтованих нормативно-право­вих баз відповідно до запропонованої концепції необхідно здійснювати за таки­ми етапами: створення функціонального ядра; розроблення необхідно­го складу нормативно-правових документів; розроблення та поповнення достатнього складу нормативно-правових документів.

При плануванні нормотворчості особливу увагу слід приді­ля­ти питан­ням формування ефективних підходів і методів їх здійснення, а та­кож виді­лен­­ню пріоритетних напрямів правового регулювання у кожній сфе­рі діяль­ності. Основні (системоутворюючі) нормативно-право­ві ак­ти мають чітко визначати адміністративні компетенції ви­щих та спе­­ціаль­них органів державної влади щодо вирішення спеціальних проблем у да­ній сфері діяльності, якщо це не витікає з чинних нормативно-право­вих актів.

Суто практичним і дуже важливим питанням є визначення необ­хідного рівня забез­пече­ності певної сфери діяльності нормативно-право­вими актами. З цією метою можна рекомендувати такі дії:

• 
  уточнення конституційних обов’язків держави у даній сфері чи галузі суспіль­них відносин;
  
• 
  затвердження концептуальних засад діяльності в даній сфері чи галузі як підґрунтя стратегії розвитку нормативно-правової бази;
  
• 
  удосконалення системи державного управління в даній сфері чи галузі суспільних відносин, насамперед, шляхом більш чіт­кого визначення правового статусу та взаємної підпорядкованості відповідних органів дер­жавного управління, усунення взаємного перехрещування їх компетенцій;
  
• 
  розроблення правового паспорту (сертифікату) діяльності у даній сфері, як об’єкта правового регулювання (головна мета діяльності; основні напрями діяльності та правового регулювання; основні норма­тивно-правові акти, що визначають правовий режим; специфіка проблем, зокрема об’єктивні обмеження тощо);
  
• 
  усунення недоліків в регулюванні економічних відносин у даній сфері чи галузі суспільної діяльності завдяки уточ­ненню статусу, підпорядкованості, прав та обов’язків відповідних органів, організацій, підприємств та установ;
  
• 
  удосконалення нормативного регулювання трудових відносин та соціального захис­ту працівників, які залучаються до роботи у даній сфері чи галузі суспільних відносин;
  
• 
  гармонізація проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази у даній сфері чи галузі суспільних відносин з чинним законодавством України;
  
• 
  розвиток міжнародного співробітництва у даній сфері чи галузі суспільних відносин.
  

Цілком зрозуміло, що для ефективної діяльності слід створити необ­хідні умови і, водночас, не має бути "заорганізованості". Але як досяг­ти оптимального співвідношення між ними? Це питання вирішується в залежності від кожної конкретної проблеми та ситуації навколо неї.

Основними напрямами подальшого вдосконалення та розвитку проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз є:

• 
  формування достатнього складу законів, а також нормативно-правових актів центральних органів державної влади для врегулювання основних видів і напрямів робіт у даній сфері чи галузі діяльності;
  
• 
  створення інформаційно-методичного ресурсу від­по­­­відної діяль­ності в комплексі з проблемно-орієнтованою нормативно-правовою базою, що регла­­ментує цю діяль­ність;
  
• 
  моніторинг стану проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази відповідної діяльності, зокрема, проб­лем, що потребують правового врегулювання, а також результатів право­застосування внаслідок впровадження її складових нормативно-правових актів.
  

Заслуговує на увагу концепція розроблення одного (або мінімально можливої кількості, якщо різноманітність діяльності не дає змогу обме­жи­тися одним законом) закону, який охоплює найбільш суттєві та найважливіші питання правового регулювання у вибраній проблемно-орієнтованій сфері діяль­ності, та відпрацювання досить ефективного механізму вдосконалення нор­ма­­тивно-правової бази через удосконалення цього закону шляхом систе­матичного внесення до нього змін та доповнень. Фактично йдеться про розроблення, прийняття та застосування законів прямої дії.

Такий механізм базується на встановленні відносно постійного техно­логічного ланцюга "орган влади (розробник) - зацікавлені та забезпечуючі органи влади - урядовий апарат - парламентський апарат", в якому є високий рівень розуміння проблем, що вирішуються, та лобіювання (у кращому розумінні цього слова) певних ін­­тересів у даній сфері діяльності. Такий механізм може повністю ви­правдано застосовуватися у практиці правотворчості та правозасто­сування, що наприклад, підтверджується у сфері правового регулю­вання проблем ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.

Має сенс реалізація у вітчизняних умовах пропозиції щодо розроблення на базі сучасних підходів (системного, комплексного, діяльністного тощо) та на підставі сучасних норм і базових критеріїв посібників-довідників для працівників, які відповідають за розроблення нормативно-правових документів. В них слід навести не тільки основні дії щодо вдосконалення процесу підготовки нормативно-пра­вових документів (дотримання відповідної структури, детальну розробку концепції, чітке застосовування норм складання тощо), але і найбільш конс­труктивні підходи та методи щодо визначення цілей формування норма­тивно-правових документів, їх систематизації, прогнозування та планування.

Дуже важливим є не тільки створення достатнього нормативно-право­вого поля, але й його ефективне правозастосування. Ця проблема не втратила актуальності, оскіль­ки при прийнятті та реалізації управлінських рішень ще мають місце факти порушення та ігнорування чинного законодавства. Не зайве нагадати відомий вислів філософа давнини Цицерона, що до права слід прагнути задля нього самого, бо те, що є правом, звичайно є й справедливістю.

Нормативно-правові рішення приймаються відповідними орга­на­ми державної вла­ди України в ме­жах за­ко­нодавчо визначеної компе­тенції. Важливими критеріями рівня де­мо­кра­тичності в суспільстві є про­­зо­рість та суспільна доцільність таких рі­шень, що значною мірою забезпечується певними про­цедурами їх прийняття. Основною загальною рисою всіх цих процедур є колегіальна професійна багатоетапна експер­тиза з наступ­ними доповненням та корекцією рішень, що приймаються.

Існують певні обмеження при підготовці та прийнятті нормативно-правових рішень. Такі рішення не повинні суперечити Конституції та чинному законодавству України, во­ни мають бути погоджені з усіма суб’єктами нормотворчих повноважень у ра­зі спіль­ної їх підготовки. Нормативно-правовий акт (Закон України, постанова Верховної Ради України, указ Президента України, постанова Кабінету Міністрів України, наказ центрального органу виконавчої влади) може бути прийнятим тіль­ки тим органом управління, який має на це відповідні повноваження.

Однією з найактуальніших проблем залишається ефективність реалі­зації прийнятих рішень. Інколи найкращі закони чи постанови впровад­жуються неадекватними методами, значною мірою втрачається зміст, закладений розроб­­никами цих рішень. Це далеко не завжди свідчить про недбай­ли­вість або зловмисність виконавців. Найчастіше проявляються приховані недоліки самих нормативно-правових актів або відсутні ефективні механізми їх реалі­зації. Саме тому, необхідно приділяти більшу увагу розробці супровідних документів (положень, інструкцій тощо).

Завдання удосконалення процедур управлінської діяльності, роз­роб­лення нової схеми та регламентів прийняття управлінських рішень, зокрема нормативно-правових, програмно-цільових та організаційно-розпорядчих, набу­вають актуальності у зв’язку з проведенням в Україні адміністративної реформи та реформи державної служби.

Поділіться з Вашими друзьями: