18. ПЛАНУВАННЯ НОРМОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
Процеси державного управління в різних сферах діяльності відповідно до визначених стратегій, політик і тактик потребують встановлення чітких правил, процедур та обмежень, що, як правило, досягається застосуванням законів і підзаконних нормативно-правових актів. Останні мають бути гармооцієюіи як між собою, так і з міжнародним правом, а у комплексі створювати сприятливе нормативно-правове поле діяльності у різних сферах суспільної діяльності. Саме тому велика увага приділяється питанням управління нормотворчістю, тобто управлінню процесами підготовки, укладання та прийняття нових законодавчих і підзаконних актів, а також їх систематизації. Одним з основних елементів управління нормотворчістю є її планування.
Основою суспільних відносин є різні види суспільної діяльності. Для забезпечення їх більшої ефективності створюються організації різного призначення, які займають місце на певному рівні суспільного управління. Саме через розвиток і вдосконалення діяльності забезпечується розвиток суспільства. Найбільшою за всіма параметрами організацією є держава, а її основною формою діяльності є державне управління, яке відображається у практичній реалізації законів, в організації суспільних відносин з метою забезпечення державних інтересів і державної політики, що проводиться.
За фактичним положенням всі інші форми організацій, передусім міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, є, з одного боку, соціальними підсистемами держави, а, з другого боку, - повноправними соціальними системами з чітко визначеними цілями. Таким чином оцієюпечується ієрархічна структура органів державної влади, яка характеризується одноманітністю процедур управління діяльністю організацій, зокрема планування, на всіх рівнях управління.
Нормотворчість є одним з найважливіших видів суспільної діяльності. Її принциповою ознакою та особливістю є те, що вона має характер механізму реалізації (завдає правила та створює відповідні умови) відносно інших видів діяльності. Кожна держава встановлює у суспільних відносинах певний порядок, який за допомогою законодавства та законності формулює у правових нормах, забезпечує його та охороняє.
З погляду системного підходу, нормотворчість характеризується внутрішньою динамічною єдністю трьох її компонент: пізнання, діяльності та результату, які складають закінчений цикл нормотворчості. В суспільстві безперервно здійснюється велика кількість таких циклів (одні завершуються, організовуються інші), які стосуються різних сфер, напрямів і видів суспільної діяльності.
Для того, щоб у нормативно-правових актах адекватно відображувалися процеси, які відбуваються у суспільстві, необхідно постійно виявляти, вивчати та вміло використовувати закономірності, що спрямовують ці процеси. Саме тому, передумовою створення нормативно-правових актів є пізнання реальних умов, факторів та обставин відповідних суспільних відносин, правове регулювання яких диктується потребами соціально-економічного розвитку держави. Вони повинні аналізуватися в органічному зв’язку із загальними умовами та конкретним середовищем (системно-ситуаційний вимір).
Будь-яка діяльність завжди здійснюється в умовах обмежених ресурсів (фінансових, матеріально-технічних, кадрових, інформаційних, часових та інших). Тому дуже важливою складовою та однією з головних умов ефективного здійснення кожного напряму діяльності, зокрема нормотворчості, є правильний розподіл цих ресурсів у просторі та часі, що досягається шляхом прогнозування і планування.
Цьому питанню приділяється велика увага в розвинених країнах світу. Вважається, що за звичайних умов нормативно-правовий акт має виходити з таким чином спланованого та узгодженого процесу, щоб мати достатньо часу на підготовку, міжвідомчі та внутрішньоурядові консультації, а також на розгляд парламентом, якщо цього вимагає певний вид нормативно-правового акту.
Поширеною практикою оптимізації використання ресурсів, зокрема, в роботі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є закладення та розроблення проектів нормативно-правових актів в межах чинної програми уряду. Безумовно, що на випадок непередбачених подій та ситуацій допускається і оперативна позапланова підготовка нормативно-правових актів. Але така процедура має застосовуватися лише у виняткових ситуаціях.
Як правило, закони для ефективної їх реалізації потребують розробки низки вторинних нормативно-правових актів. Тому, в сучасній практиці державного управління велике значення надається комплексному планові нормотворчості, який включає в себе план-графік розроблення не тільки законів, а й вторинних нормативно-правових актів з ретельно визначеними механізмами.
Подібний план-графік є необхідним для того, щоб міністерства та інші органи центральної державної влади могли розробити власну робочу програму нормотворчості, визначити детальні графіки розробки та розподілити ресурси, які їм будуть потрібні для успішного завершення підготовки нормативно-правових актів у визначені строки.
В процесі нормотворчості можливе виникнення труднощів різного характеру, внаслідок яких можливий перегляд та уточнення такого плану-графіку. Перспективним напрямом впровадження сучасних інформаційних технологій в даний процес є створення баз даних програм та планів-графіків нормотворчості центральних органів виконавчої влади з вільним взаємним доступом до них.
Підвищенню ефективності нормотворчості, зокрема, впровадженню планування в цей процес, сприяє поширена у країнах – членах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЄСР) сучасна практика прийняття законів, які визначають єдині норми та процедури у сфері підготовки та редагування нормативно-правових актів. Вважається, що на сьогодні це єдиний надійний засіб визначення уніфікованої сукупності норм і процедур розроблення правових документів на всіх можливих стадіях та для всіх суб’єктів нормотворчості.
Прогнозування як функція управління вважається частиною функції планування, але, в окремих випадках, наприклад, при перспективному довгостроковому прогнозуванні, набуває самостійного характеру. До форм прогнозних документів слід віднести концепції, сценарії та довгострокові програми (на строк більше п’яти років). Концепції стали майже нормою при розробці не тільки законів, але й стратегій, політик, програм, проектів. Найбільш важливі для країни прогнозні документи затверджуються нормативно-правовими актами парламенту або уряду.
Основними формами документів при плануванні є програми, проекти та плани. На державному, регіональному та галузевому рівнях їх розробці передує розроблення концепції відповідного напряму діяльності, яка створює науково-методичну основу наступного планування.
При плануванні забезпечуюча роль нормотворчості проявляється у тому, що вона має проводитися виходячи з прогнозів, планів та програм щодо інших видів діяльності, зокрема державного управління, економіки, внутрішньої та зовнішньої політики, оборони, соціальної та науково-технологічної політики, охорони здоров’я та довкілля тощо. Для виключення можливого дублювання або протиставлення пропозицій різних органів влади, які здійснюють управління за певними напрямами або видами діяльності, процедурами планування та прогнозування передбачений збір та обробку всіх пропозицій єдиним органом влади – Кабінетом Міністрів України, а також доопрацювання зведених планів та прогнозів усіма зацікавленими органами центральної виконавчої влади з залученням експертів.
В Україні прикладами поширених форм планування нормотворчості на державному рівні є підготовка та затвердження заходів (інколи вони називаються «першочерговими») щодо реалізації програм діяльності Кабінету Міністрів України, Державна програма розвитку законодавства України та посесійні плани законотворчої роботи Верховної Ради України.
Після затвердження Верховною Радою України програми діяльності Кабінету Міністрів України на її підставі із залученням всіх міністерств і відомств розробляється план заходів, в якому передбачено перелік законодавчих та інших нормативно-правових актів (указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України тощо), а також концепцій законів. Ці заходи після відповідних узгоджень, зокрема в Міністерстві юстиції України, затверджуються постановою Кабінету Міністрів України та набувають характеру нормативно-правового акту, тобто стають обов’язковими для виконання, а також підставою для їх реалізації (насамперед, фінансування) органами влади, керівники яких визначені відповідальними особами.
Основою формування програми діяльності уряду та відповідних пропозицій до плану заходів щодо її реалізації, зокрема, планування нормотворчості, є конкретні пропозиції міністерств та інших центральних органів державної влади. На стадії підготовки таких пропозицій необхідно:
-
організувати підготовку та проаналізувати пропозиції основних структурних підрозділів, які відповідають за певні напрями діяльності, та відібрати серед них найбільш суттєві за умов їх достатнього обґрунтування;
-
виділити нормотворчі заходи у програмах та проектах державного, регіонального або галузевого рівня (в тому числі тих, що мають бути розглянутими і прийнятими у поточному році), організація робіт за якими доручена даному міністерству або відомству, та включити у пропозиції до плану заходів ті з них, що необхідні для здійснення робіт на термін планування (робота за цим пунктом може співпадати з роботою за попереднім пунктом);
-
на підставі аналізу всіх можливих пропозицій (в тому числі щодо оновлення нормативно-правових актів та їх експертизи) розробити галузевий план нормотворчості на вказаний період, в якому зазначити заходи, очікувані результати їх впровадження, строки підготовки, організації-виконавці та організації-співвиконавці, потреби у фінансуванні та можливі джерела фінансування (окрім держбюджету).
Планування нормотворчості на рівні структурних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади потребує не тільки професійного знання певного напряму діяльності, але й практики правозастосування у ньому, а також відслідковування ситуацій, коли виникає потреба у зміні чинних або впровадженні нових правових норм. При відборі пропозицій до програми діяльності уряду та відомчого плану нормотворчості, як мінімум, необхідно мати: серйозне обгрунтування необхідності правового регулювання певної проблеми діяльності, чіткість і прозорість поставлених при цьому цілей; обгрунтування вибраного шляху правового регулювання, зокрема, вибору відповідного виду нормативно-правового акту; обов’язкове визначення нормотворчого органу та посадової особи, які мають бути відповідальними за реалізацію нормативно-правового акту; оцінку необхідних ресурсів та їх достатності для розроблення та узгодження нормативно-правового акту.
Попередні оцінки є обов’язковими для того, щоб закласти основу ефективної роботи над текстом нормативно-правового акту. Вони, як правило, готуються посадовими особами, відповідальними за розроблення концепції проблемно-орієнтованої діяльності та нормотворчості у даній сфері. Це, головним чином, державні службовці уповноважених органів державної влади.
Вкрай необхідною є активна позиція тих, хто професійно займається та відповідає за розвиток нормотворчості в органах державної влади, що полягає у постійному моніторингу стану правового забезпечення та ситуації у даній сфері (напряму, виді) діяльності, періодичному перегляді чинних нормативно-правових актів та ініціації зміни або оновлення тих з них, що вже не спрацьовують і навіть гальмують подальший розвиток.
Така робота, в свою чергу, ставить певні вимоги до виконавців. Це мають бути висококваліфіковані фахівці, що володіють сучасними знаннями та великим досвідом у своїй сфері діяльності. За короткий термін часу та без відповідної підготовки неможливо накопичити необхідний рівень знань і забезпечити ефективне планування нормотворчості.
У свою чергу, з боку керівництва центральних органів виконавчої влади необхідно створити відповідні умови зацікавоцієюі співробітників, які мають достатню кваліфікацію для нормотворчої роботи, в результатах своєї роботи в даному органі влади.
Необхідною умовою нормотворчості та організації виконання нормативних актів є підготовка та видання збірників, зібрань та зводів нормативних актів, які видаються безпосередньо суб’єктами прийняття нормативних актів або за їх дорученнями іншими органами та установами. Ця робота також має бути відображена у відомчих планах нормотворчості.
В період реформ зростає необхідність у забезпеченні суспільних процесів нормативно-правовими актами, удосконаленні технологій нормотворчості на всіх її етапах з метою прискорення розробки таких актів. При цьому серед необхідних знань особливе місце займає оволодіння сучасною методооцією нормотворчості, зокрема, підходами та методами щодо формування та оновлення нормативно-правових баз у певних сферах діяльності.
19. РОЗВИТОК ПРОБЛЕМНО-ОРІЄНТОВАНИХ
НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ БАЗ
Останнім часом все більшого розуміння та підтримки набуває комплексний підхід до правового регулювання діяльності у певних сферах, галузях або щодо загальнодержавних, регіональних і місцевих проблем у формі систем взаємопов’язаних і взаємодоповнюючих нормативно-правових документів, що утворюють інтегроване правове поле цієї діяльності та які надалі визначимо як проблемно-орієнтовані нормативно-правові бази. Він орієнтований на наближення нормативно-правових рішень до управлінця та широке застосування інформаційних і комп’ютерних технологій підтримки таких рішень.
Взаємодія політичних, економічних, соціальних, гуманітарних, екологічних та інших чинників реально призводить до того, що нормативно-правові бази, які на сьогодні діють в різних проблемно-орієнтованих сферах діяльності, як правило, не відповідають або тільки частково відповідають вимогам і потребам суспільного життя внаслідок певних недоліків та внутрішніх суперечностей. Тому виникає актуальна потреба в розгортанні систематичної роботи щодо їх вивчення, вдосконалення та цілеспрямованого розвитку.
Методологічну основу дослідження нормативно-правових баз складають як загальні, так і спеціальні (орієнтовані на дану проблему, сферу діяльності) підходи та методи їх формування і аналізу. Найбільш конструктивним є розгляд нормативно-правових баз як систем та їх прив’язка до певних видів діяльності у визначеній сфері. Це дає змогу сфокусувати увагу на конкретному об’єкті правового регулювання, виділити основні та другорядні цілі і ланки в досліджуваній сфері діяльності, визначити та розподілити пріоритети в роботі щодо створення та удосконалення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, сформувати механізми забезпечення їх реалізації.
В основу формування проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, зорієнтованих на певну сферу діяльності, доцільно покласти типову методико-технологічну схему (рис. 24).
Така схема надає загальне уявлення про механізми формування та оновлення нормативно-правових баз, а при застосуванні у практичній роботі потребує конкретизації способів реалізації її основних блоків, зокрема, блоку формування та оновлення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз.
Оскільки завжди існують реальні об’єктивні або суб’єктивні проблеми, які стримують розвиток даної сфери діяльності, то виникає актуальна проблема постійного (в умовах перехідних процесів) або періодичного (в умовах сталих процесів) аналізу чинної системи нормативно-правових актів на предмет їх відповідності вирішенню реальних проблем у даній сфері діяльності і, якщо в цьому є потреба, визначення конкретних напрямів удосконалення та розвитку такої системи.
Такий аналіз створює наукове підґрунтя для планування нормотворчості. Для його проведення доцільно застосувати спеціальний метод "виявлення відхилень у правовому регулюванні", який передбачає послідовне дослідження чинної нормативно-правової бази певної діяльності, шляхом комплексного застосування до неї формально-логічного, ситуаційно-діяльнісного та системно-правового аналізу в порядку, зазначеному цим переліком методів.
Формально-логічний аналіз дозволяє не тільки виявити прогалини у чинному правовому полі певної діяльності, а й визначити, на якому рівні ієрархії правових актів вони мають місце.
Ситуаційно-діяльнісний аналіз дозволяє не тільки визначити ступінь необхідності та терміновості заповнення знайдених прогалин у правовому полі діяльності, але й виявити невідповідності та протиріччя між реальною практикою у певній діяльності та її чинним правовим забезпеченням.
Системно-правовий аналіз дозволяє, не тільки визначити вид та місце правового акту, що має врегулювати виявлені суттєві прогалини та невідповідності у чинному правовому полі, в системі законодавства країни, але й вивити можливі протиріччя (дегармонізацію) у цій системі, що стосуються правового регулювання певної діяльності та запропонувати шляхи їх вирішення.
Після послідовного проведення цих різновидів аналізу результати узагальнюються та розробляються пропозиції щодо удосконалення та розвитку нормативно-правових баз. Для ілюстрації запропонованого методу наведено загальну схему аналізу та синтезу проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, як це показано на рис. 25.
Методи аналізу, які складають основу вищенаведеного спеціального методу "виявлення відхилень у правовому регулюванні", є різновидами широко відомих методів системного аналізу. Зокрема, в основу формально-логічного аналізу покладено метод структурного моделювання.
Класичний процес структурного моделювання передбачає побудову структури об’єкта, що досліджується, а також відповідної моделі, здатної забезпечити вирішення визначених проблем. Найбільше розповсюдження серед методів такого типу отримали методи типу "дерева цілей", які базуються на побудові та використанні ієрархічної моделі цілей діяльності шляхом структуризації головної цілі на підцілі різних рівнів деталізації.
Формально-логічний аналіз проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, узагальнена схема застосування якого показана на рис. 26, виходить з того, що кожна така база регулює певну сферу чи галузь діяльності.
Першим етапом дослідження є системний аналіз сфери діяльності, що підлягає правовому регулюванню, за допомогою метода "інтеграції дерева цілей і поля діяльності об’єкта управління". Сфера чи галузь діяльності, що досліджується, спочатку розбивається на кілька основних видів діяльності (рис. 26, 1-й рівень ієрархії діяльності).
Системне оновлення чинних і створення нових
проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз

Формування дерева цілей
діяльності у певній сфері
суспільних відносин
Виділення масиву нормативно-правових актів, що регулюють діяльність у даній сфері суспільних відносин
    
Формально-
логічний аналіз нормативно-правових баз
Ситуаційно-
діяльнісний
аналіз
нормативно-
правових баз
Системно-
правовий аналіз нормативно-
правових
актів і баз

Визначення протиріч
між діяльністю
та її правовим
забезпеченням
Виявлення прогалин у нормативно-правових базах
Визначення протиріч у самому правовому регулюванні
 
Розроблення конкретних пропозицій щодо оновлення чинних
і створення нових нормативно-правових актів
Рис. 25. Загальна схема аналізу та синтезу проблемно-
орієнтованих нормативно-правових баз
Далі кожний вид деталізується у напрямах діяльності (рис. 26, 2-й рівень ієрархії діяльності). Таким чином, певна сфера чи галузь діяльності подається у вигляді дворівневого "дерева діяльності".
Наступним етапом аналізу є системне подання нормативно-правової бази, що регулює цю сферу діяльності, у виді ієрархії нормативно-правових актів за їх юридичною силою (рис. 26, рівні Б1 - Б6).
Заключним етапом аналізу є суперпозиція (проекція, накладання, відображення) ієрархії нормативно-правових актів за їх юридичною силою на відповідне "дерево діяльності", побудоване на першому етапі аналізу. В результаті одержуємо картину заповнення правового поля щодо даної сфери діяльності. Одни види діяльності виявляються повністю та достатньо забезпеченими (накритими) цим правовим полем (задіяні всі рівні Б1 - Б6).
Інші накриті частково з прогалинами на рівні, наприклад, законів та міжнародних договорів (Б1 - Б3) чи підзаконних актів (Б4 - Б6). А деякі види діяльності виявляються, наприклад, зовсім неврегульованими або врегульованими лише на найнижчих рівнях (Б5, Б6). Таким чином, отримані результати дають змогу формально визначити напрями та конкретні пропозиції розроблення нормативно-правових актів і вдосконалення та розвитку відповідної проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази.
Як розвиток формально-логічного аналізу слід розглядати можливість введення деталізації видів діяльності за видами та напрямами робіт (3-й та 4-й рівні ієрархії діяльності). Інша варіація даного методу - це виділення після операції суперпозиції тих напрямів робіт, які піддаються правовому регулюванню, та визначення рівня останнього. Таке застосування формально-логічного аналізу дає змогу при впровадженні нових напрямів діяльності та робіт відразу з’ясувати їх правову захищеність або урегульованість і визначити необхідність розроблення чи модифікації відповідних нормативно-правових документів.
Ефективність формально-логічного аналізу нормативно-правових баз найбільше залежить від якості системного аналізу сфери діяльності, що підлягає правовому регулюванню, зокрема, правильності виділення напрямів і видів діяльності відповідно до основних її цілей, та може бути підвищена, завдяки використанню на цьому етапі методів експертних оцінок.
В основу ситуаційно-діяльнісного та системно-правового аналізу нормативно-правових баз покладено методи експертних оцінок, які являють собою широкий клас методів системного аналізу, що базуються на припущенні можливості побудови адекватної моделі об'єкту дослідження на основі думок експертів. При цьому вважається, що думка групи експертів надійніше, ніж думка окремого експерта.
Ситуаційно-діяльнісний аналіз відповідної нормативно-правової бази полягає в опитуванні суб’єктів суспільних відносин, діяльність та статус яких регламентується нею, і передбачає наступні етапи:
-
розроблення кола питань, які підлягають оцінюванню, насамперед, маючи на увазі проблеми, що створює чинна нормативно-правова база в діяльності відповідних суб’єктів;
-
з’ясування питань цієї діяльності, які опинились поза межами правового регулювання;
-
оцінювання ступеню ефективності застосування чинних нормативно-правових актів;
-
підбір групи експертів;
-
анкетування;
-
безпосереднє проведення опитувань експертів;
-
систематизація та аналітична обробка результатів опитування;
-
формування пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правової бази.
Серед методів колективних експертних оцінок найбільш привабливими для ситуаційно-діяльнісного аналізу нормативно-правових баз є метод комісії та метод "мозкового штурму". Перший з них передбачає проведення групою експертів дискусії з метою вироблення спільної позиції щодо об'єкта дослідження, а другий - орієнтований на виявлення творчих ідей в процесі вирішення даної складної проблеми. Ці ідеї уважно вивчаються фахівцями-експертами та, як правило, оцінюються за заздалегідь виробленими критеріями на відповідність поставленому завданню. З теоретичної позиції, обіцяє кращі результати застосування методу Дельфи, який передбачає заміну прямих колективних обговорень на послідовні індивідуальні опитування за певними формами експертної оцінки до досягнення прийнятної збіжності всіх висловлених думок. Проте, його застосування гальмується тим, що він вимагає значних витрат часу та коштів.
Системно-правовий аналіз, спрямований на гармонізацію правового регулювання у даній сфері діяльності з правовим полем інших країн світу, зокрема ЄС, та України, передбачає вивчення чинних нормативно-правових актів фахівцями-правознавцями з метою виявлення недосконалих, недійсних або нездійснених документів (актів), а також виявлення як внутрішніх суперечностей та невідповідностей чинної нормативно-правової бази, так і її неузгодженості з загальним правовим полем України та міжнародними договорами, ратифікованими Україною. При проведенні такого аналізу доцільно використати відомий метод аналітичної експертної оцінки - метод сценаріїв. Кожний залучений до аналізу фахівець-правознавець за результатами аналізу викладає у письмовому вигляді свої міркування з висновками та пропозиціями. Одержані таким чином індивідуальні сценарії потім узгоджуються та взаємодоповнюються. В результаті формується узагальнений сценарій розвитку нормативно-правової бази або окремих її нормативно-правових актів (розроблення, оновлення або доповнення), на підставі якого розробляються напрями та конкретні пропозиції щодо вдосконалення відповідної нормативно-правової бази.
В основу розвитку та систематизації проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз доцільно покласти концепцію їх необхідного та достатнього складу. Сутність цієї концепції - у розгляді нормативно-правових баз для будь-яких сфер діяльності як складних систем та виділенні в кожній з них трьох рівнів, найбільш суттєвих з погляду забезпечення виконання функцій проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз, а саме - рівнів функціонального ядра (СА - системоутворюючі акти), рівнів необхідного (НС) та достатнього (ДС) складу (рис. 27).
Основну складову (функціональне ядро) в цій структурі мають складати системоутворюючі акти (в основному закони), без яких дана база фактично неспроможна виконувати свої регулюючі функції та взагалі не може бути визначена як самостійна.
Наступний рівень, що забезпечує правове регулювання основних процесів і проблем в даній сфері діяльності, виходячи з її призначення, визначимо як необхідний склад проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази (закони та нормативно-правові акти). Цей рівень регулювання передбачає наявність у складі таких баз функціонального ядра та інших нормативно-правових актів, які гарантують необхідний рівень правового регулювання у даній сфері діяльності, хоча і залишають неврегульованими деякі з питань, зокрема з причини певної інертності поповнення проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази, або нестабільності, а відповідно й невизначеності у самій сфері діяльності, що регулюється.
Забезпечення всіх суттєвих проблем правового регулювання у даній сфері діяльності передбачається досягти на рівні достатнього складу проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази, який передбачає такий склад нормативно-правових документів, за якого вирішується проблема достатності правового регулювання у даній сфері діяльності. Безумовно, досягти абсолютно достатнього складу нормативно-правових баз неможливо, оскільки саме життя створює все нові проблеми, які потребують нових підходів та рішень, але завжди необхідно прагнути досягти максимально можливого рівня їх забезпеченості нормативно-правовими актами з урахуванням реальних економічних можливостей держави.
Формування та розвиток проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз відповідно до запропонованої концепції необхідно здійснювати за такими етапами: створення функціонального ядра; розроблення необхідного складу нормативно-правових документів; розроблення та поповнення достатнього складу нормативно-правових документів.
При плануванні нормотворчості особливу увагу слід приділяти питанням формування ефективних підходів і методів їх здійснення, а також виділенню пріоритетних напрямів правового регулювання у кожній сфері діяльності. Основні (системоутворюючі) нормативно-правові акти мають чітко визначати адміністративні компетенції вищих та спеціальних органів державної влади щодо вирішення спеціальних проблем у даній сфері діяльності, якщо це не витікає з чинних нормативно-правових актів.
Суто практичним і дуже важливим питанням є визначення необхідного рівня забезпеченості певної сфери діяльності нормативно-правовими актами. З цією метою можна рекомендувати такі дії:
-
уточнення конституційних обов’язків держави у даній сфері чи галузі суспільних відносин;
-
затвердження концептуальних засад діяльності в даній сфері чи галузі як підґрунтя стратегії розвитку нормативно-правової бази;
-
удосконалення системи державного управління в даній сфері чи галузі суспільних відносин, насамперед, шляхом більш чіткого визначення правового статусу та взаємної підпорядкованості відповідних органів державного управління, усунення взаємного перехрещування їх компетенцій;
-
розроблення правового паспорту (сертифікату) діяльності у даній сфері, як об’єкта правового регулювання (головна мета діяльності; основні напрями діяльності та правового регулювання; основні нормативно-правові акти, що визначають правовий режим; специфіка проблем, зокрема об’єктивні обмеження тощо);
-
усунення недоліків в регулюванні економічних відносин у даній сфері чи галузі суспільної діяльності завдяки уточненню статусу, підпорядкованості, прав та обов’язків відповідних органів, організацій, підприємств та установ;
-
удосконалення нормативного регулювання трудових відносин та соціального захисту працівників, які залучаються до роботи у даній сфері чи галузі суспільних відносин;
-
гармонізація проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази у даній сфері чи галузі суспільних відносин з чинним законодавством України;
-
розвиток міжнародного співробітництва у даній сфері чи галузі суспільних відносин.
Цілком зрозуміло, що для ефективної діяльності слід створити необхідні умови і, водночас, не має бути "заорганізованості". Але як досягти оптимального співвідношення між ними? Це питання вирішується в залежності від кожної конкретної проблеми та ситуації навколо неї.
Основними напрямами подальшого вдосконалення та розвитку проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз є:
-
формування достатнього складу законів, а також нормативно-правових актів центральних органів державної влади для врегулювання основних видів і напрямів робіт у даній сфері чи галузі діяльності;
-
створення інформаційно-методичного ресурсу відповідної діяльності в комплексі з проблемно-орієнтованою нормативно-правовою базою, що регламентує цю діяльність;
-
моніторинг стану проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази відповідної діяльності, зокрема, проблем, що потребують правового врегулювання, а також результатів правозастосування внаслідок впровадження її складових нормативно-правових актів.
Заслуговує на увагу концепція розроблення одного (або мінімально можливої кількості, якщо різноманітність діяльності не дає змогу обмежитися одним законом) закону, який охоплює найбільш суттєві та найважливіші питання правового регулювання у вибраній проблемно-орієнтованій сфері діяльності, та відпрацювання досить ефективного механізму вдосконалення нормативно-правової бази через удосконалення цього закону шляхом систематичного внесення до нього змін та доповнень. Фактично йдеться про розроблення, прийняття та застосування законів прямої дії.
Такий механізм базується на встановленні відносно постійного технологічного ланцюга "орган влади (розробник) - зацікавлені та забезпечуючі органи влади - урядовий апарат - парламентський апарат", в якому є високий рівень розуміння проблем, що вирішуються, та лобіювання (у кращому розумінні цього слова) певних інтересів у даній сфері діяльності. Такий механізм може повністю виправдано застосовуватися у практиці правотворчості та правозастосування, що наприклад, підтверджується у сфері правового регулювання проблем ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.
Має сенс реалізація у вітчизняних умовах пропозиції щодо розроблення на базі сучасних підходів (системного, комплексного, діяльністного тощо) та на підставі сучасних норм і базових критеріїв посібників-довідників для працівників, які відповідають за розроблення нормативно-правових документів. В них слід навести не тільки основні дії щодо вдосконалення процесу підготовки нормативно-правових документів (дотримання відповідної структури, детальну розробку концепції, чітке застосовування норм складання тощо), але і найбільш конструктивні підходи та методи щодо визначення цілей формування нормативно-правових документів, їх систематизації, прогнозування та планування.
Дуже важливим є не тільки створення достатнього нормативно-правового поля, але й його ефективне правозастосування. Ця проблема не втратила актуальності, оскільки при прийнятті та реалізації управлінських рішень ще мають місце факти порушення та ігнорування чинного законодавства. Не зайве нагадати відомий вислів філософа давнини Цицерона, що до права слід прагнути задля нього самого, бо те, що є правом, звичайно є й справедливістю.
Нормативно-правові рішення приймаються відповідними органами державної влади України в межах законодавчо визначеної компетенції. Важливими критеріями рівня демократичності в суспільстві є прозорість та суспільна доцільність таких рішень, що значною мірою забезпечується певними процедурами їх прийняття. Основною загальною рисою всіх цих процедур є колегіальна професійна багатоетапна експертиза з наступними доповненням та корекцією рішень, що приймаються.
Існують певні обмеження при підготовці та прийнятті нормативно-правових рішень. Такі рішення не повинні суперечити Конституції та чинному законодавству України, вони мають бути погоджені з усіма суб’єктами нормотворчих повноважень у разі спільної їх підготовки. Нормативно-правовий акт (Закон України, постанова Верховної Ради України, указ Президента України, постанова Кабінету Міністрів України, наказ центрального органу виконавчої влади) може бути прийнятим тільки тим органом управління, який має на це відповідні повноваження.
Однією з найактуальніших проблем залишається ефективність реалізації прийнятих рішень. Інколи найкращі закони чи постанови впроваджуються неадекватними методами, значною мірою втрачається зміст, закладений розробниками цих рішень. Це далеко не завжди свідчить про недбайливість або зловмисність виконавців. Найчастіше проявляються приховані недоліки самих нормативно-правових актів або відсутні ефективні механізми їх реалізації. Саме тому, необхідно приділяти більшу увагу розробці супровідних документів (положень, інструкцій тощо).
Завдання удосконалення процедур управлінської діяльності, розроблення нової схеми та регламентів прийняття управлінських рішень, зокрема нормативно-правових, програмно-цільових та організаційно-розпорядчих, набувають актуальності у зв’язку з проведенням в Україні адміністративної реформи та реформи державної служби.
Поділіться з Вашими друзьями: |