1. ДЕРЖАВА ЯК ОБ’ЄКТ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ
У вітчизняній науці публічного управління багато уваги приділяється дослідженню суб’єкт-об’єктних досліджень, в яких суб’єктом виступає система органів державної влади або органів місцевого самоврядування, а об’єктом – суспільство у всьому різноманітті суспільних відносин, на які спрямоване публічне управління. В той же час, ще недостатньо уваги приділяється дослідженню та вивченню самої держави та притаманної їй системи публічної влади як об’єкту дослідження.
Держава є продуктом суспільного розвитку, внаслідок якого вона поступово змінюється, що проявляється у постановці її цілей, визначенні завдань, формуванні структур і функцій публічного управління. Відповідно до цього змінюються і погляди на поняття держави, її роль і призначення в суспільному житті.
У сучасному суспільстві термін «держава» вживається у різних значеннях, зокрема як:
-
об'єднання людей на певній території на основі публічної влади. У цьому випадку синонімом поняття «держава» виступають поняття «народ», «країна»;
-
спеціальний апарат управління суспільством. У цьому випадку синонімом поняття «держава» є поняття «публічний апарат» як сукупність органів управління;
-
універсальний політичний інститут. У цьому випадку синонімом поняття «держава» виступає система влади в інтересах людей, які проживають на даній території, що регулює їх взаємовідносини за допомогою права.
Держава є найбільш важливим інститутом політичної системи суспільства, що визначається максимальною концентрацією в її руках ресурсів, які дозволяють державі впливати на соціальні зміни.
На сьогодні існує різноманіття поглядів на державу, яке обумовлено, в першу чергу, тим, що держава являє собою надзвичайно складне та багатогранне явище. Наведемо деякі з них.
Поняття держави знайшло широке трактування у представників його політологічного визначення.
Так, за визначенням Л. Граніна, держава є особливою досить стійкою політичною одиницею, що представляє відокремлену від населення організацію влади і адміністрування та претендує на верховне право керувати (вимагати виконання дій) певними територією і населенням незалежно від згоди останнього; має сили і засоби для здійснення своїх претензій.
Г. Кліссен характеризує державу як незалежну централізовану соціально-політичну організацію для регулювання соціальних відносин, яка існує в складному, стратифікованому товаристві, що складається з двох основних страт - правителів і керованих, та розташована на певній території. Відносини між цими шарами характеризуються політичним пануванням перших і податковими зобов'язаннями других.
Е. Геллнер розглядає державу як спеціалізовану і концентровану силу підтримки порядку, інститут або низку інститутів, основним завданням яких (незалежно від всіх інших завдань) є охорона порядку. На його думку, держава існує там, де спеціалізовані органи підтримання порядку, як, наприклад, поліція і суд, відокремилися від інших сфер суспільного життя, вони і є державою.
У Вікіпедії поняття «держава» визначене як вищий політичний інститут суспільства, завдання якого полягає у:
-
забезпеченні дотримання прав та реалізації інтересів осіб, що проживають на одній території, на якій держава володіє суверенітетом;
-
регулюванні взаємовідносин між ними на основі єдиних законів (або традицій);
-
охороні кордонів;
-
регулюванні тим чи іншим чином взаємовідносин з іншими державами і народами.
Представники соціологічного визначення поняття держави чітко виділяють його основні ознаки: сукупність людей - народ: панівну над ними владу; територію як межу дії цієї влади. У взаємозв'язку ці ознаки утворюють поняття про державу як з'єднання людей під однією владою в межах певної території.
По-перше, держава являє собою єдину територіальну організацію політичної влади в масштабі всієї країни. Публічна влада поширюється на все населення в межах певної території. Територіальний поділ населення на відміну від кровно споріднених зв'язків між членами суспільства породжує новий соціальний інститут - громадянство чи підданство, іноземців та осіб без громадянства. Територіальна ознака обумовлює характер формування і діяльність апарата держави з обліком його просторового розподілу.
По-друге, держава є особливою організацією політичної влади, яка має в своєму розпорядженні спеціальний механізм - апарат управління суспільством для забезпечення його нормальної життєдіяльності. Через систему відповідних органів і установ держава здійснює безпосереднє керівництво суспільством, закріплює і реалізує певний режим політичної влади, захищає недоторканність своїх кордонів.
Втретє, держава організує громадське життя на правових засадах. Їй притаманні правові форми організації життя суспільства, притаманні саме державі. Без права, законодавства, держава не в змозі ефективно керувати суспільством, забезпечувати безумовну реалізацію рішень, прийнятих органами публічної влади.
По - четверте, держава відрізняється від інших політичних утворень суспільства тим, що являє собою суверенну організацію влади.
Таким чином, держава - це єдина політична організація суспільства, яка поширює свою владу на всю територію країни і її населення, має в своєму розпорядженні для цього спеціальний апарат управління, видає обов'язкові для всіх правові акти і володіє суверенітетом. Зустрічається також визначення держави як організації політичної суверенної влади, що здійснює управління соціальними, економічними, політичними, духовними процесами життя суспільства.
Багатогранність держави як певного суспільного явища проявляється у тому, що вона виступає як:
-
універсальне явище людської цивілізації;
-
продукт життєдіяльності суспільства, в якому є розвинена і суперечлива структура на всіх рівнях (економіка, власність, форми свідомості, особистість, соціальні класи, соціальні групи та ін);
-
важлива складова суспільства, у діяльності якої зайняті специфічні соціальні групи (владні інститути, публічний апарат, система владних публічних органів;
-
форма існування у публічно-організованому суспільстві;
-
організація політичної влади та управління політичними процесами в суспільстві;
-
суспільний інститут постійної влади, коли функція управління виділяється в самостійну сферу діяльності для збереження певного соціального порядку та загального регулювання суспільних інтересів;
-
система органів і установ, що здійснюють владні функції;
-
правова організація, що закріплює певну систему норм, санкціонованих державою;
-
певна територія, на яку поширюється юрисдикція даної держави;
-
певна форма правління, що характеризує організацію верховної публічної влади, порядок утворення її органів та їх взаємовідносин з населенням;
-
об'єднання людей (населення), що проживають на одній території і підкоряються одним законам і розпорядженням загальної для всіх влади.
Як зазначав відомий російський вчений Г. Атаманчук, у науковому та політичному мисленні досі ще превалює спрощений, догматичний підхід до всього публічного, в якому державу ототожнюють або зі знаряддям панівного класу, або з поведінкою і діями керівної ланки публічного апарату. Відчуження останніх від суспільства перекидається на державу, і вона теж у свідомості всіх стає самодостатньою без суспільства і багатьох структур, які її складають. Як результат основні матеріальні, соціальні і духовні елементи, що визначають історичну силу і сучасну "потужність" держави, а саме: територія, природні ресурси, народонаселення, мова, культура, комунікації, виробнича база, публічні символи, історична спадщина і т. п., не приймаються до уваги і слабко використовуються в цілях розвитку.
Місце держави в політичній системі суспільства розкривається через її ознаки та функції.
Ознаками держави є:
-
наявність певної території;
-
механізм влади у вигляді особливої системи органів та установ;
-
право, що закріплює певну систему норм, санкціонованих державою;
-
суверенітет, як, по-перше, верховенство публічної влади всередині країни, та, по-друге, незалежність її на міжнародній арені.
Наприклад, у першій статті Конституції України визначено, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.
Функції держави прийнято поділяти на внутрішні і зовнішні, а також класифікувати за головними сферами суспільної діяльності як політичні, економічні, соціальні, гуманітарні та екологічні.
Серед внутрішніх політичних функцій держави, насамперед, слід зазначити такі:
-
охорона і захист публічно-конституційного ладу;
-
охорона громадського порядку і підтримання дисципліни громадян у рамках системи чинного права;
-
захист територіальної цілісності та недоторканості кордонів;
-
забезпечення обороноздатності;
-
здійснення кадрової політики;
-
здійснення інформаційної політики.
Серед внутрішніх економічних функцій держави, у першу чергу, слід зазначити такі:
-
управління публічним сектором економіки;
-
формування і виконання публічного бюджету;
-
забезпечення стабільності та створення умов розвитку всіх секторів національної економіки;
-
регулювання трудових відносин;
-
здійснення структурної та промислової політики;
-
здійснення аграрної політики;
-
здійснення інноваційної та інвестиційної політик;
-
розвиток інфраструктури (транспорт, зв'язок, енергосистеми, інженерні та інформаційні мережі тощо).
Серед внутрішніх соціальних функцій держави слід зазначити такі:
-
розвиток системи охорони здоров’я;
-
створення публічної системи соціального забезпечення;
-
соціальний захист та підтримка;
-
соціальне партнерство;
-
регулювання соціальних відносин у сфері зайнятості населення.
Серед внутрішніх гуманітарних функцій держави слід зазначити такі:
-
розвиток освіти;
-
здійснення інноваційної науково-технологічної політики;
-
розвиток культури;
-
розвиток молодіжної політики, спорту, фізкультури, туризму.
Серед внутрішніх екологічних функцій держави слід зазначити такі:
-
забезпечення раціонального природокористування;
-
охорона довкілля;
-
забезпечення екологічної безпеки;
-
створення умов стійкого розвитку.
Зовнішні функції держави переважно можна класифікувати як зовнішньополітичні та зовнішньоекономічні. Вони забезпечують розвиток співпраці з іншими країнами світу з метою забезпечення кращих умов для розвитку національної економіки та для політичної інтеграції держав та економічної інтеграції у світову економіку.
Для управління здійсненням внутрішніх та зовнішніх функцій держави створені спеціальні публічні органи, які у сукупності утворюють її структуру. Насамперед йдеться про органи всіх гілок публічної влади, правоохоронні органи, органи, що забезпечують внутрішню та зовнішню безпеку країни.
Базовим положенням для управління в соціальній системі є те, що воно може бути розглянуто як процес впливу суб'єкта (керуючої системи) на об'єкт (керовану систему) з метою переведення його в новий якісний стан або підтримки у встановленому режимі. Суб'єкт управління в соціальній системі - це той, хто управляє. Об'єкт управління - це те, чим або ким управляють, у відношенні чого або кого спрямоване цілепокладання і керуючий вплив з боку суб'єкта управління.
Головною особливістю управління в соціальних системах є те, що керуючим і керованим в них є людина, а система управління, що виступає як суб'єкт, може бути і об'єктом, коли йдеться про її вдосконалення та приведення у відповідність потребам суспільства. Серед основних критеріїв, що відрізняють суб'єкт від об'єкта розглядаються статус і функції; права і повноваження; активність впливу; черговість або ініціатива впливу; сила і інтенсивність впливів; раціональність впливів; відношення до мети, цілепокладання та цілереалізації.
Держава як соціальна система є одночасно суб'єктом і об'єктом управління, що визначає необхідність розглядати їх як дві постійно взаємодіючі системи (керуючу і керовану). Функціонування суб'єкта управління визначається, в основному, особливостями об'єкта.
У науці та практиці публічного управління держава, здебільшого, розглядається як суб'єкт управління, що проявляє себе через публічну владу та публічне управління. Як зазначав В. Аверьянов, держава тому і є державою й цим відрізняється від інших суспільних структур, що тільки в ній зосереджена і нею реалізується у суспільстві публічна влада.
З точки зору теорії управління держава є складною відкритою системою, що має властивості цілеспрямованої адаптації до мінливих умов зовнішнього і внутрішнього середовища і здатністю до самоврядування, саморегуляції свого розвитку. Керуючий вплив вищої ієрархічної структури реалізується прямими зв'язками з керованою системою; контроль виконання, адекватність реакції на керуючий вплив визначаються інформацією, що надходить по каналах зворотного зв'язку. Саме тому Г. Атаманчук звернув увагу на те, що об'єкт управління не тільки реагує на управлінські впливи суб'єкта, не тільки сигналізує про їх наслідки та результати, а часто, незалежно від бажання суб'єкта, прямо спонукає його до певної перебудови управлінських впливів, зміни їх характеру та змісту.
Держава як об'єкт управління сформувалася з організаційного виділення її в якості основної структуроутворюючої ланки суспільства. Вона постійно розвивається разом із суспільством, оскільки має відповідати його потребам. Це призводить до активізації процесів державного будівництва (державотворення), внесення змін у визначення і правове закріплення: форми публічного правління; політичного режиму; територіального (адміністративно-територіального) устрою; місії, основних цілей і функцій держави, їх пріоритетності; розподілу повноважень між гілками та вищими органами публічної влади; структури органів публічної влади відповідно до основних функцій держави; корекції основних завдань і функцій органів публічної влади.
У сучасних процесах державотворення, як правило, задіяні такі основні механізми змін:
-
для форми правління, розподілу повноважень між гілками та вищими органами публічної влади – це проведення конституційних реформ;
-
для політичного (публічного) режиму – це проведення політичних реформ, демократизація владних структур. У демократичному суспільстві йдеться про такі зміни, що відповідають основним принципам демократії, а саме: виборності влади; демократичної модернізації; транспарентності; прозорості; участі; конкурентності; антикорупційності; дебюрократизації; обов’язковості громадського контролю та ін.;
-
для територіального устрою – це адміністративно-територіальні реформи;
-
для структури та системи взаємодії органів публічної влади, корекції основних завдань і функцій органів публічної влади – це адміністративні реформи;
-
для системи місцевого самоврядування – це муніципальні реформи;
-
для системи публічної адміністрації – це процеси деконцентрації та децентралізації, а також проведення виваженої ефективної кадрової політики у системі публічної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
-
для визначення місії, основних цілей та функцій держави, їх пріоритетності – це політичне прогнозування та стратегічне планування.
На думку Я. Малиновського, яка поділяються численними науковцями, з метою реалізації активності держави як об'єкта управління необхідно не лише вдосконалювати механізм управлінського впливу на суспільство, але й підвищувати ефективність участі в управлінні громадян, громадського контролю за діяльністю органів влади, запровадити принципово нову парадигму у відносинах «громадянин - держава», стрижнем якої є служіння держави людині. Публічна влада у цьому сенсі - це не тільки здійснення повноважень, що зобов'язують громадянина, але й виконання певних обов'язків перед ним. У процесі демократичного розвитку обсяг таких обов'язків з боку держави має зростати.
Механізмом реалізації публічної влади є система спеціальних органів та установ, діяльність яких забезпечується публічною службою. На думку відомого російського вченого В. Романова, у сучасному суспільстві відбувається зміна ролі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування як інформаційно-комунікативних елементів між публічною владою та суспільством. Сьогодні публічна влада отримує інформацію про стан суспільства, переважно, через державну службу. Таким чином реалізується її зворотний зв'язок із суспільством. Через державну службу, внаслідок політичних та адміністративних завдань їй у вигляді відповідних політичних та управлінських рішень, здійснюється вплив публічної влади на суспільство, тобто реалізується прямий зв'язок влади з ним. Така функція державної служби підтверджує її надзвичайно важливу роль як в реалізації завдань сучасної системи публічного управління, так і в реалізації завдань самоорганізаційного розвитку держави як об’єкта управління.
Таким чином, нами наведено розуміння терміну «держава», зокрема у трактуванні представників його політологічного та соціологічного визначення. Охарактеризовано багатогранність держави як певного суспільного явища. Наведено основні ознаки держави. Стисло охарактеризовано її основні функції. Охарактеризовано державу як суб’єкт та об’єкт публічного управління. Показано роль, яку відіграє державнее будівництво для розуміння держави як об’єкта управління. Визначено основні механізми змін, задіяні у сучасних процесах державотворення. Розкрито роль державної служби та громадськості у реалізації завдань держави як суб’єкта та об’єкта управління.
2. СУТНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ЙОГО СПЕЦИФІКА
Основу суспільних відносин складає різноманітна діяльність людей, поєднаних в організації, установи і підприємства. Регулювання цих відносин є однією з основних функцій держави і здійснюється в її специфічній формі діяльності - державному управлінні. Видатному філософу давнини Платону належить вираз "Як бачимо, її /державу/ створюють наші потреби". На узгодження та всебічне задоволення потреб різних верств і груп суспільства й спрямоване державне управління. Історично воно формувалося протягом декількох тисячоліть
Вихідними ключовими поняттями для розуміння сутності та специфіки державного управління є держава і державна влада, оскільки державне управління є способом функціонування і реалізації державної влади з метою становлення і розвитку держави.
Держава, як відомо, є основним елементом політичної системи суспільства, що здійснює управління останнім, охорону його економічної та соціальної структури, організацію і упорядкування соціально неоднорідного суспільства, забезпечення його цілісності та безпеки. Це історично складена структура для забезпечення потреб політичної еліти, соціальних груп і громадян. Вона, як зазначав український вчений С.Рябов, є монопольним носієм суспільної влади, інституцією творення цієї влади.
В основу держави покладена державна влада, що є інструментом забезпечення існування держави та досягнення її цілей, її обов’язковим атрибутом. Державна влада має здатність впливати на процеси в суспільстві за допомогою спеціальних органів та установ. Останні є складовими частинами єдиного механізму державної влади.
Державне управління, на думку відомого українського вченого В.Цвєткова, за змістом є процесом реалізації державної влади, її зовнішнім, матеріалізованим вираженням, яке поза цим не існує. Сфери діяльності держави безпосередньо трансформуються в сфери державного управління. Це розроблення й здійснення внутрішньої та зовнішньої політики, правове визначення і регулювання відносин в масштабах всього суспільства, формування та реалізація державного бюджету тощо.
Дуже важливим аспектом розуміння стану і розвитку державного управління є врахування його об’єктивних основ, а саме природно-географічних умов, культурно-історичної спадщини та соціально-економічних умов. Відомий російський вчений Г.Атаманчук зазначав, що неприпустимо механічно впроваджувати світову науку, її завжди необхідно розглядати крізь призму власної національної свідомості, власної національної культури.
На непростий шлях становлення державного управління як окремого виду суспільної діяльності опосередковано вказує той факт, що й досі немає сталого, прийнятого у всьому світі визначення державного управління. Передусім, це пов’язано з тим, що існують якнайменше два різні підходи до розуміння змісту державного управління.
На пострадянському просторі найбільш відомим з них є американський та європейський підходи до розуміння державного управління. В основу першого покладено “людину економічну" й акцент зроблено на створенні максимальних умов для отримання прибутку внаслідок її діяльності, а в основу другого покладено “людину адміністративну" й зроблено акцент на максимально можливе правове врегулювання будь-яких суспільних відносин і чітке дотримання встановлених норм права
У, так званому американському підході, зорієнтованому на всі процеси і функції управління в спектрі повноважень держави, державне управління розглядається як галузь, що включає законодавчу, виконавчу і судову гілки влади, а в другому, так званому європейському, державне управління розглядається як підгалузь права. Інакше кажучи, перший підхід передбачає поєднання політичних, правових та адміністративних функцій, а другий - їх розмежування, тобто визначення державного управління як всієї не законодавчої та не судової діяльності держави, або як підзаконної виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави.
До визначення державного управління також можна підійти, виходячи з дуже важливої властивості будь-якого управління - його цілеспрямованості. Відтак, основним завданням управлінської діяльності держави є забезпечення досягнення поставлених цілей, а змістом є дії щодо їх досягнення.
На думку видатного німецького вченого П.Друкера, управління є особливим видом діяльності, що перетворює неорганізований натовп в ефективну цілеспрямовану та продуктивну групу.
Перефразовуючи іншого з найвідоміших представників науки управління А.Файоля, можна сказати, що управляти державою - це вести її до цілей з максимально можливим використанням усіх наявних ресурсів.
Підтвердження цієї думки також знаходимо у Г.Райта, яким управління трактується як організація та спрямування ресурсів з метою досягнення бажаного результату.
Заслуговують на увагу визначення державного управління Г.Атаманчуком як практичного, організуючого та регулюючого впливу держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або перетворення, що спирається на її силу влади, а також В.Цвєтковим як діяльності держави щодо організації упорядкування різних соціальних процесів у суспільстві.
Суспільство В.Цвєтков визначив як складну динамічну самокеровану систему, а управління ним як соціальну функцію, що виявляється у владно-організуючій діяльності, яка забезпечує узгодженість спільної праці і побуту людей для досягнення суспільно значущих цілей та завдань. Держава виконує роль структури, а державне управління - механізму суспільного самоуправління.
В контексті системного підходу під державним управлінням слід розуміти процес цілеспрямованого впливу суб’єкта державного управління, що представляє державну владу у вигляді спеціально утворених органів та їх системи, на об’єкт управління, яким є все суспільство або його частини, внаслідок якого задовольняються потреби держави і суспільства.
З погляду суб’єкт-об’єктних відносин державне управління є неперервним процесом реалізації відповідних управлінських функцій, у зв’язку з чим для нього можна застосувати визначення через ці функції, а саме: державне управління є процесом планування, організації, мотивації, контролю та пов’язуючих їх комунікації і прийняття рішень з метою формулювання та досягнення цілей держави.
Уточнюючи та доповнюючи це визначення, до предмета державного управління слід віднести процеси здійснення суб’єктом державного управління функцій управління (планування, організації, мотивації, контролю, комунікації, прийняття рішень) з метою досягнення цілей держави шляхом формування організуючого, координуючого та контролюючого впливів на об’єкт державного управління.
Українські вчені Н.Нижник та С.Мосов запропонували розглядати державне управління як діяльність органів та установ усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) з вироблення й здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задоволення його потреб, що змінюються.
З погляду становлення і розвитку державного управління як виду діяльності (див. рис. 1), заслуговує на увагу питання його співвідношення з менеджментом. Велика увага до нього передусім пов’язана з предметно-об’єктним визначенням виду діяльності та галузі наук державного управління, а також із з’ясуванням можливостей застосування напрацювань науки управління, зародження і розвиток якої був безпосередньо пов’язаний з менеджментом, у теорії та практиці державного управління. За висловом Г.Атаманчука, менеджмент, суспільне управління та суспільне самоуправління пов’язані між собою тим, що їх об’єктом виступає безпосередньо саме суспільство, але різняться вони за рівнем та характером організованості.
Таким чином, насамперед слід виходити з того, що держава відрізняється від інших організацій вирішенням набагато більш масштабних і різноманітних загальносуспільних справ, монопольним правом регулювання правових відносин, суверенітетом, унікальністю, що безпосередньо впливає на прийняття управлінських рішень.
У зв’язку із цим, як зазначили українські вчені В.Луговий та В.Князєв, йдеться про специфічні моделі, схеми, класифікацію, типологію і систематику, тенденції розвитку, закономірності побудови та функціонування державного управління.
Поділіться з Вашими друзьями: |