ДЕРЖАВА ЯК ОБ’ЄКТ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

Держава є продуктом суспільного розвитку, внаслідок якого вона поступово змінюється, що проявляється у постановці її цілей, визначенні завдань, формуванні структур і функцій публічного управління. Відповідно до цього змінюються і погляди на поняття держави, її роль і призначення в суспільному житті.

У сучасному суспільстві термін «держава» вживається у різних значеннях, зокрема як:

• 
  об'єднання людей на певній території на основі публічної влади. У цьому випадку синонімом поняття «держава» виступають поняття «народ», «країна»;
  
• 
  спеціальний апарат управління суспільством. У цьому випадку синонімом поняття «держава» є поняття «публічний апарат» як сукупність органів управління;
  
• 
  універсальний політичний інститут. У цьому випадку синонімом поняття «держава» виступає система влади в інтересах людей, які проживають на даній території, що регулює їх взаємовідносини за допомогою права.
  

На сьогодні існує різноманіття поглядів на державу, яке обумовлено, в першу чергу, тим, що держава являє собою надзвичайно складне та багатогранне явище. Наведемо деякі з них.

Поняття держави знайшло широке трактування у представників його політологічного визначення.

Так, за визначенням Л. Граніна, держава є особливою досить стійкою політичною одиницею, що представляє відокремлену від населення організацію влади і адміністрування та претендує на верховне право керувати (вимагати виконання дій) певними територією і населенням незалежно від згоди останнього; має сили і засоби для здійснення своїх претензій.

Г. Кліссен характеризує державу як незалежну централізовану соціально-політичну організацію для регулювання соціальних відносин, яка існує в складному, стратифікованому товаристві, що складається з двох основних страт - правителів і керованих, та розташована на певній території. Відносини між цими шарами характеризуються політичним пануванням перших і податковими зобов'язаннями других.

Е. Геллнер розглядає державу як спеціалізовану і концентровану силу підтримки порядку, інститут або низку інститутів, основним завданням яких (незалежно від всіх інших завдань) є охорона порядку. На його думку, держава існує там, де спеціалізовані органи підтримання порядку, як, наприклад, поліція і суд, відокремилися від інших сфер суспільного життя, вони і є державою.

У Вікіпедії поняття «держава» визначене як вищий політичний інститут суспільства, завдання якого полягає у:

• 
  забезпеченні дотримання прав та реалізації інтересів осіб, що проживають на одній території, на якій держава володіє суверенітетом;
  
• 
  регулюванні взаємовідносин між ними на основі єдиних законів (або традицій);
  
• 
  охороні кордонів;
  
• 
  регулюванні тим чи іншим чином взаємовідносин з іншими державами і народами.
  

По-перше, держава являє собою єдину територіальну організацію політичної влади в масштабі всієї країни. Публічна влада поширюється на все населення в межах певної території. Територіальний поділ населення на відміну від кровно споріднених зв'язків між членами суспільства породжує новий соціальний інститут - громадянство чи підданство, іноземців та осіб без громадянства. Територіальна ознака обумовлює характер формування і діяльність апарата держави з обліком його просторового розподілу.

По-друге, держава є особливою організацією політичної влади, яка має в своєму розпорядженні спеціальний механізм - апарат управління суспільством для забезпечення його нормальної життєдіяльності. Через систему відповідних органів і установ держава здійснює безпосереднє керівництво суспільством, закріплює і реалізує певний режим політичної влади, захищає недоторканність своїх кордонів.

Втретє, держава організує громадське життя на правових засадах. Їй притаманні правові форми організації життя суспільства, притаманні саме державі. Без права, законодавства, держава не в змозі ефективно керувати суспільством, забезпечувати безумовну реалізацію рішень, прийнятих органами публічної влади.

По - четверте, держава відрізняється від інших політичних утворень суспільства тим, що являє собою суверенну організацію влади.

Таким чином, держава - це єдина політична організація суспільства, яка поширює свою владу на всю територію країни і її населення, має в своєму розпорядженні для цього спеціальний апарат управління, видає обов'язкові для всіх правові акти і володіє суверенітетом. Зустрічається також визначення держави як організації політичної суверенної влади, що здійснює управління соціальними, економічними, політичними, духовними процесами життя суспільства.

Багатогранність держави як певного суспільного явища проявляється у тому, що вона виступає як:

• 
  універсальне явище людської цивілізації;
  
• 
  продукт життєдіяльності суспільства, в якому є розвинена і суперечлива структура на всіх рівнях (економіка, власність, форми свідомості, особистість, соціальні класи, соціальні групи та ін);
  
• 
  важлива складова суспільства, у діяльності якої зайняті специфічні соціальні групи (владні інститути, публічний апарат, система владних публічних органів;
  
• 
  форма існування у публічно-організованому суспільстві;
  
• 
  організація політичної влади та управління політичними процесами в суспільстві;
  

• 
  суспільний інститут постійної влади, коли функція управління виділяється в самостійну сферу діяльності для збереження певного соціального порядку та загального регулювання суспільних інтересів;
  
• 
  система органів і установ, що здійснюють владні функції;
  
• 
  правова організація, що закріплює певну систему норм, санкціонованих державою;
  
• 
  певна територія, на яку поширюється юрисдикція даної держави;
  
• 
  певна форма правління, що характеризує організацію верховної публічної влади, порядок утворення її органів та їх взаємовідносин з населенням;
  
• 
  об'єднання людей (населення), що проживають на одній території і підкоряються одним законам і розпорядженням загальної для всіх влади.
  

Місце держави в політичній системі суспільства розкривається через її ознаки та функції.

Ознаками держави є:

• 
  наявність певної території;
  
• 
  механізм влади у вигляді особливої ​​системи органів та установ;
  
• 
  право, що закріплює певну систему норм, санкціонованих державою;
  
• 
  суверенітет, як, по-перше, верховенство публічної влади всередині країни, та, по-друге, незалежність її на міжнародній арені.
  

Функції держави прийнято поділяти на внутрішні і зовнішні, а також класифікувати за головними сферами суспільної діяльності як полі­тичні, економічні, соціальні, гуманітарні та екологічні.

Серед внутрішніх політичних функцій держави, насамперед, слід зазначити такі:

• 
  охорона і захист публічно-конституційного ладу;
  
• 
  охорона громадського порядку і підтримання дисципліни громадян у рамках системи чинного права;
  
• 
  захист територіальної цілісності та недоторканості кордонів;
  
• 
  забезпечення обороноздатності;
  
• 
  здійснення кадрової політики;
  
• 
  здійснення інформаційної політики.
  

• 
  управління публічним сектором економіки;
  
• 
  формування і виконання публічного бюджету;
  
• 
  забезпечення стабільності та створення умов розвитку всіх секторів національної економіки;
  
• 
  регулювання трудових відносин;
  
• 
  здійснення структурної та промислової політики;
  
• 
  здійснення аграрної політики;
  
• 
  здійснення інноваційної та інвестиційної політик;
  
• 
  розвиток інфраструктури (транспорт, зв'язок, енергосистеми, інженерні та інформаційні мережі тощо).
  

• 
  розвиток системи охорони здоров’я;
  
• 
  створення публічної системи соціального забезпечення;
  
• 
  соціальний захист та підтримка;
  
• 
  соціальне партнерство;
  
• 
  регулювання соціальних відносин у сфері зайнятості населення.
  

• 
  розвиток освіти;
  
• 
  здійснення інноваційної науково-технологічної політики;
  
• 
  розвиток культури;
  
• 
  розвиток молодіжної політики, спорту, фізкультури, туризму.
  

• 
  забезпечення раціонального природокористування;
  
• 
  охорона довкілля;
  
• 
  забезпечення екологічної безпеки;
  
• 
  створення умов стійкого розвитку.
  

Для управління здійсненням внутрішніх та зовнішніх функцій держави створені спеціальні публічні органи, які у сукупності утворюють її структуру. Насамперед йдеться про органи всіх гілок публічної влади, правоохоронні органи, органи, що забезпечують внутрішню та зовнішню безпеку країни.

Базовим положенням для управління в соціальній системі є те, що воно може бути розглянуто як процес впливу суб'єкта (керуючої системи) на об'єкт (керовану систему) з метою переведення його в новий якісний стан або підтримки у встановленому режимі. Суб'єкт управління в соціальній системі - це той, хто управляє. Об'єкт управління - це те, чим або ким управляють, у відношенні чого або кого спрямоване цілепокладання і керуючий вплив з боку суб'єкта управління.

Головною особливістю управління в соціальних системах є те, що керуючим і керованим в них є людина, а система управління, що виступає як суб'єкт, може бути і об'єктом, коли йдеться про її вдосконалення та приведення у відповідність потребам суспільства. Серед основних критеріїв, що відрізняють суб'єкт від об'єкта розглядаються статус і функції; права і повноваження; активність впливу; черговість або ініціатива впливу; сила і інтенсивність впливів; раціональність впливів; відношення до мети, цілепокладання та цілереалізації.

Держава як соціальна система є одночасно суб'єктом і об'єктом управління, що визначає необхідність розглядати їх як дві постійно взаємодіючі системи (керуючу і керовану). Функціонування суб'єкта управління визначається, в основному, особливостями об'єкта.

У науці та практиці публічного управління держава, здебільшого, розглядається як суб'єкт управління, що проявляє себе через публічну владу та публічне управління. Як зазначав В. Аверьянов, держава тому і є державою й цим відрізняється від інших суспільних структур, що тільки в ній зосереджена і нею реалізується у суспільстві публічна влада.

З точки зору теорії управління держава є складною відкритою системою, що має властивості цілеспрямованої адаптації до мінливих умов зовнішнього і внутрішнього середовища і здатністю до самоврядування, саморегуляції свого розвитку. Керуючий вплив вищої ієрархічної структури реалізується прямими зв'язками з керованою системою; контроль виконання, адекватність реакції на керуючий вплив визначаються інформацією, що надходить по каналах зворотного зв'язку. Саме тому Г. Атаманчук звернув увагу на те, що об'єкт управління не тільки реагує на управлінські впливи суб'єкта, не тільки сигналізує про їх наслідки та результати, а часто, незалежно від бажання суб'єкта, прямо спонукає його до певної перебудови управлінсь­ких впливів, зміни їх характеру та змісту.

Держава як об'єкт управління сформувалася з організаційного виділення її в якості основної структуроутворюючої ланки суспільства. Вона постійно розвивається разом із суспільством, оскільки має відповідати його потребам. Це призводить до активізації процесів державного будівництва (державотворення), внесення змін у визначення і правове закріп­лен­ня: форми публічного правління; політичного режиму; терито­рі­аль­­ного (адміністративно-територіального) устрою; місії, основ­них цілей і функцій держави, їх пріори­тетності; роз­по­­ді­лу повноважень між гілками та вищими органами публічної влади; структури органів публічної влади відповідно до основних функцій держави; корекції основних завдань і функцій органів публічної влади.

У сучасних процесах державотворення, як правило, задіяні такі основні механізми змін:

• 
  для форми правління, розподілу повноважень між гілками та вищими органами публічної влади – це проведення конституційних реформ;
  
• 
  для політичного (публічного) режиму – це проведення політичних реформ, демократизація владних структур. У демократичному суспільстві йдеться про такі зміни, що відповідають основним принципам демократії, а саме: виборності влади; демократичної модернізації; транспарентності; прозорості; участі; конкурентності; антикорупційності; дебюрократизації; обов’язковості громадського контролю та ін.;
  
• 
  для терито­рі­аль­­ного устрою – це адміністративно-територіальні реформи;
  
• 
  для структури та системи взаємодії органів публічної влади, корекції основних завдань і функцій органів публічної влади – це адміністративні реформи;
  
• 
  для системи місцевого самоврядування – це муніципальні реформи;
  
• 
  для системи публічної адміністрації – це процеси деконцентрації та децентралізації, а також проведення виваженої ефективної кадрової політики у системі публічної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
  
• 
  для визначення місії, основ­них цілей та функцій держави, їх пріори­тетності – це політичне прогнозування та стратегічне планування.
  

Механізмом реалізації публічної влади є ​​система спеціальних органів та установ, діяльність яких забезпечується публічною службою. На думку відомого російського вченого В. Романова, у сучасному суспільстві відбувається зміна ролі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування як інформаційно-комунікативних елементів між публічною владою та суспільством. Сьогодні публічна влада отримує інформацію про стан суспільства, переважно, через державну службу. Таким чином реалізується її зворотний зв'язок із суспільством. Через державну службу, внаслідок політичних та адміністративних завдань їй у вигляді відповідних політичних та управлінських рішень, здійснюється вплив публічної влади на суспільство, тобто реалізується прямий зв'язок влади з ним. Така функція державної служби підтверджує її надзвичайно важливу роль як в реалізації завдань сучасної системи публічного управління, так і в реалізації завдань самоорганізаційного розвитку держави як об’єкта управління.

Таким чином, нами наведено розуміння терміну «держава», зокрема у трактуванні представників його політологічного та соціологічного визначення. Охарактеризовано багатогранність держави як певного суспільного явища. Наведено основні ознаки держави. Стисло охарактеризовано її основні функції. Охарактеризовано державу як суб’єкт та об’єкт публічного управління. Показано роль, яку відіграє державнее будівництво для розуміння держави як об’єкта управління. Визначено основні механізми змін, задіяні у сучасних процесах державотворення. Розкрито роль державної служби та громадськості у реалізації завдань держави як суб’єкта та об’єкта управління.

2. СУТНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ЙОГО СПЕЦИФІКА
Основу суспільних відносин складає різноманітна діяль­ність людей, поєднаних в організації, установи і підприємства. Регу­лю­ван­ня цих відносин є однією з основних функцій держави і здійснюється в її специфічній формі діяльності - державному управлінні. Видатному філософу давнини Платону належить вираз "Як бачимо, її /державу/ створюють наші потреби". На узгодження та всебічне задо­волення потреб різних верств і груп суспільства й спрямоване державне управ­лін­ня. Історично воно формувалося протягом декількох тисячоліть

Вихідними ключовими поняттями для розуміння сутності та специфіки державного управління є держава і дер­жавна влада, оскільки державне управління є способом функціонування і реалізації державної влади з метою становлення і розвитку держави.

Держава, як відомо, є основним елементом політичної системи суспільства, що здійснює управління останнім, охорону його економічної та соціальної струк­­тури, організацію і упорядкування соціально неоднорідного суспіль­ства, забезпечення його цілісності та безпеки. Це історично складена струк­тура для забезпечення потреб політичної еліти, соціальних груп і громадян. Во­­на, як зазначав український вчений С.Рябов, є монопольним носієм суспільної влади, інституцією творення цієї влади.

В основу держави покладена державна влада, що є інструментом забез­печен­ня існування держави та досягнення її цілей, її обов’язковим атрибутом. Державна влада має здатність впли­вати на процеси в суспільстві за допо­мо­гою спеціальних органів та уста­нов. Останні є складо­вими частинами єдино­го механізму державної влади.

Державне управління, на думку відомого українського вченого В.Цвєткова, за змістом є про­цесом реалізації державної влади, її зовнішнім, матеріалізованим вираженням, яке поза цим не існує. Сфери діяльності держави безпосередньо трансформуються в сфери дер­­жавного управління. Це розроблення й здійснення внутрішньої та зовнішньої політики, пра­­­во­­ве визначення і регулювання відносин в масштабах всього суспільства, формування та реалізація державного бюджету тощо.

Дуже важливим аспектом розу­­міння стану і розвитку державного управління є врахування його об’єк­тив­­них основ, а саме природно-географічних умов, культурно-історичної спад­­щини та соціально-економічних умов. Відомий російський вчений Г.Атаман­чук зазначав, що неприпустимо механічно впро­ваджувати світову науку, її завжди необхідно роз­глядати крізь призму власної національної свідомості, власної націо­нальної культури.

На непростий шлях становлення державного управління як окре­мого ви­ду суспільної діяльності опосередковано вказує той факт, що й досі немає сталого, прийнятого у всьому світі визначення дер­жавного управ­ління. Передусім, це пов’язано з тим, що існують як­най­менше два різні підходи до розуміння змісту державного управління.

На пострадянському просторі найбільш відомим з них є американський та європейський підходи до розуміння державного управління. В основу першого покладено “людину економічну" й акцент зроблено на створенні максимальних умов для отримання прибутку внаслідок її діяльності, а в основу другого покладено “людину адміністративну" й зроблено акцент на максимально можливе правове врегулювання будь-яких суспільних відносин і чітке дотримання встановлених норм права

У, так званому американському підході, зорієнтованому на всі процеси і функції управління в спектрі повноважень держави, державне уп­рав­­­ління розглядається як галузь, що вклю­чає за­ко­­но­дав­чу, виконавчу і судову гілки влади, а в другому, так званому євро­пейському, державне управління роз­глядається як підгалузь права. Інакше кажучи, пер­ший підхід передбачає поєднання політичних, правових та адміні­стра­­тив­них функ­цій, а другий - їх розмежування, тобто визна­чення дер­жав­но­го уп­рав­лін­ня як всієї не законодавчої та не судової діяль­нос­ті держави, або як підзакон­ної виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави.

До визначення державного управління також можна підійти, виходячи з дуже важливої властивості будь-якого управління - його ціле­спря­­мованості. Відтак, основним завданням уп­рав­лінської діяльності держави є забезпечення досягнення поставлених цілей, а змістом є дії щодо їх досягнення.

На думку видатного німецького вченого П.Друкера, управ­­ління є особливим видом діяльності, що пере­тво­рює неорга­нізо­ва­ний на­товп в ефективну цілеспрямовану та продуктивну групу.

Пе­ре­­фра­­зовуючи іншого з найвідоміших представників науки управління А.Файоля, можна ска­зати, що управляти державою - це вести її до цілей з мак­си­мально можливим викорис­танням усіх наявних ресурсів.

Підтвердження цієї думки також знаходимо у Г.Райта, яким уп­рав­ління трактується як організація та спряму­вання ресур­сів з метою досягнення бажаного результату.

Заслуговують на увагу визначення державного управління Г.Атаманчуком як прак­тич­­ного, організуючого та регулюючого впливу держави на суспільну жит­тє­діяльність людей з метою її упорядкування, збереження або пере­тво­рення, що спирається на її силу влади, а також В.Цвєтковим як діяльн­ості держави щодо організації упорядкування різних соціальних процесів у суспільстві.

Суспільство В.Цвєтков визначив як складну динамічну самокеровану сис­те­му, а управління ним як соці­аль­ну функцію, що виявляється у владно-орга­нізуючій діяль­ності, яка забе­з­печує узгодженість спільної праці і побу­ту людей для досяг­нен­ня суспільно значущих цілей та завдань. Держава виконує роль струк­тури, а державне управління - меха­нізму суспільного само­управ­ління.

В контексті системного підходу під державним управлінням слід розуміти процес ціле­спря­мованого впливу суб’єкта дер­жав­но­го управ­ління, що представляє державну владу у вигля­ді спеціально утво­ре­них орга­нів та їх системи, на об’єкт управління, яким є все суспільство або його частини, внаслідок якого задо­воль­­няються потреби держави і суспільства.

З погляду суб’єкт-об’єктних від­но­син державне управління є неперервним процесом реалізації відпо­від­них управлінських функцій, у зв’язку з чим для нього можна застосувати визна­чен­ня через ці функції, а саме: державне управління є процесом плану­вання, орга­ні­зації, мотивації, контролю та пов’язуючих їх комунікації і прийняття рішень з метою формулювання та досягнення ці­лей дер­жави.

Уточнюючи та доповнюючи це визначення, до предмета державного управління слід віднести про­цеси здійснення суб’єк­том державного управління функцій управ­лін­ня (пла­­ну­­вання, орга­ні­зації, мотивації, контролю, комунікації, прийняття рішень) з метою досягнення ці­лей дер­жави шляхом формування органі­зую­­чо­го, коор­динуючого та контролюючого впливів на об’єкт дер­жав­но­го управ­ління.

Українські вчені Н.Нижник та С.Мосов запропонували роз­гля­дати дер­жав­не управління як діяльність органів та установ усіх гілок державної вла­ди (зако­но­дав­чої, виконавчої, судової) з вироблення й здійснення регулю­ю­чих, орга­нізую­чих і координуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задоволення його потреб, що змінюються.

З погляду становлення і розвитку державного управління як виду діяль­­ності (див. рис. 1), заслуговує на увагу питання його співвідношення з менед­­жментом. Велика увага до нього передусім пов’язана з пред­мет­но-об’єктним визначенням виду діяльності та галузі нау­к дер­жав­­ного управ­ління, а також із з’ясуванням можливостей застосування на­пра­­цювань науки управління, зародження і розвиток якої був безпо­серед­ньо пов’я­заний з менеджментом, у теорії та практиці державного управління. За висловом Г.Атаманчука, менеджмент, суспільне управління та сус­пільне само­управління пов’язані між собою тим, що їх об’єктом виступає безпо­се­редньо саме суспільство, але різняться вони за рівнем та характером орга­ні­зованості.

Таким чином, насамперед слід виходити з того, що держава від­різняється від інших організацій вирішенням набагато більш масш­таб­них і різнома­нітних загальносуспільних справ, монопольним правом регу­лю­ван­ня право­вих відносин, суверенітетом, унікальністю, що без­­посередньо впливає на прийняття управлінських рішень.

У зв’язку із цим, як зазначили українські вчені В.Луговий та В.Князєв, йдеться про специфічні моделі, схеми, кла­си­фікацію, типологію і систе­ма­тику, тенденції розвитку, закономірності побудови та функціонування дер­жав­ного управління.