ЧИННИКИ ВИБОРУ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Передусім зупинимося на, так званій, центральній проблемі рішен­ня, що характерна для всіх організацій і виникає при аналізі кожної ситуації. Сутність її в ділемі: обрати новий, чи продовжити існуючий, вибраний раніше напрям дій. Як правило, завжди є аргументи на користь доцільності як першої, так і другої альтернативи. Вибір нового курсу держави, нової стратегії її розвитку здебільшого пов’язаний зі значними потре­бами в ресурсах та ство­рен­ням певних умов, передусім, світоглядних та правових. Якщо чинний напрям дій галь­муєть­ся відсутністю необхідних у державі умов та ресурсів, то, скоріш за все, що ці проблеми спіткають й її новий курс.

Для цілепокладання характерні такі основні чинники вибору:

• 
  чітке виділення головної цілі (місії);
  
• 
  поміркована та обґрунтована струк­туризація цілей, тобто роз­кладання голо­в­ної цілі на підцілі, реалізація яких сприяє її досягненню;
  
• 
  своєчасне виявлення побічних цілей, що від­во­лікатимуть ресурси від досягнення головної мети.
  

При організації державно-управлінської діяльності виділяють такі чинники ви­бо­ру, як:

• 
  максимальне скорочення її терміновості;
  
• 
  надання їй, де це тільки мож­ливо, характеру плано­вої з виділенням цілей, дій з їх досягнення, термінів, відповідальних осіб, необхідних або наявних ресурсів;
  
• 
  забезпе­чення збігу відповідності завдань і можливостей їх вико­навців;
  
• 
  вико­ристання різноманітних форм та методів реалізації зав­дань залежно від ситуацій;
  
• 
  підтримка управлінських рішень сучасними напрацюваннями науки державного управління та засобами інформатизації та комп’ютеризації;
  
• 
  враху­вання чинників соціальної адаптації учасників управлінських процесів та ін.
  

• 
  приведення складу і структури (системи органів державної влади) у відповідність визна­ченим функ­ціям держави;
  
• 
  чітке визначення ланцюгів підпорядкування з певни­ми цен­т­рами прийняття рішень;
  
• 
  раціональний розподіл ком­пе­тен­ції по гори­зон­талі та повноважень по вертикалі;
  
• 
  вилучення зайвих лан­цюгів з урахуванням рекомендацій щодо норм безпосереднього підпоряд­ку­ван­ня;
  
• 
  встановлення чітких взаємозв'язків між центрами прий­нят­тя рішень.
  

Ще одним чинником вибору є врахування низки аспектів впливу на політику організації, зокрема держави. За Ф.Селзніком, такими аспектами є: розподіл ролей; інтереси певних груп даної організації; соціальна стратифікація; масштаби або ступінь участі кожного члена організації (політичної сили); характер переконань, що ними поділяються; типи залежності між ними.

У сучасній теорії прийняття рішень велика увага приділяється такому чиннику вибору як урахування ризику. Найбільше він прояв­ляється при оцін­­ці ефек­тивності та складності досягнення визначених цілей, особливо на державному рівні. За спостере­жен­нями фахівців імовірність ризику може бути головним чинником впливу на ви­бір альтернативних рішень. У практиці управління, зде­більшого через брак об’єктивної, аналітично обґрунтованої інформації та політичної довіри до неї, імовірність розвитку певних подій, оцінювання проблемної ситуації та реа­лі­зації відповідних рішень здійснює керівник, виходячи з власного досвіду. В діях, пов’язаних з ризиком, тобто в умовах, коли ві­дома їх імовірність, необхідні такі етапи прийняття рішень: створення суб’єктивного уявлення про си­туа­цію; оцінка можливих наслідків альтернатив; прогнозування умов, які визначають наслідки; вибір альтернативи.

Як відомо, у формуванні управлінських рішень визначальну роль відіграють інфор­маційні процеси. Своєчасне отримання, обробка та передавання достовірної і достатньо повної інформації дає змогу приймати виважені управлінські рішення, удосконалювати внутрішні та зовнішні системні зв’язки і, як наслідок, у більшості випадків забезпечувати прийнятну ефективність управлінських рішень. Основними вимогами до управлінської інформації, а відповідно й чинниками її вибору є: повнота, якість, цінність, корисність, достовірність, точність, актуальність, щільність, оперативність, доступність.

Соціальним системам, зокрема державі, на будь-якому рівні опису органічно властива не­­виз­­наченість, пов’язана, насамперед, з відсутністю необхідної інформації або її суттєвої частини. При цьому серед чинників вибору доцільно зазначити чинник забез­печення виз­наченості, оскільки в людей по­ши­рена схильність перетворювати при­пу­щення у факти, сумніви у впевненість, брак обізнаності компенсувати вірою, переглядати уявлення про си­туа­цію в бік задоволення потреби у визначеності, що інколи призводить до прийняття помилкових рішень. Пояснення такої поведінки дуже прос­те, оскільки невиз­на­ченість ситуації не дає змоги приймати обґрунтовані, а тому й впев­нені рішення. Найбільший по­тенціал невизначеності характерний для творчої діяльності, рішення в яких переважно мають якісний, а не кількісний вимір.

Виявлення і дослідження чинників вибору є важливим напрямом під­ви­щення ефектив­ності та продуктивності державного управління. Одним з основних його ре­зуль­­­татів, як і при дос­­лід­жен­ні закономірностей, є визначення прин­ципів здій­­с­нення державно-управлін­ської діяльності та прийняття державно-управлінських рішень.

Важливою особливістю управління в соціальних системах є те, що його основні положення, підходи, моделі, методи поширюються на всі рівні, в тому числі й на державний рівень. Виходячи з цього, розглянемо низку моделей, які є базовими з точки зору науково обґрунтованого управління в соціальних системах.

Класичною моделлю соціального управління є модель циклу управління (рис. 5). Незважаючи на її зовнішню простоту, вона має велике методологічне значення. Спробуємо це показати.

По-перше, цикли управління виконуються на всіх рівнях управління в соціальних системах. Більш за те, людина, що становить основу всіх соціальних систем, в різних ситуаціях та на різних рівнях такого управління може бути як його суб’єктом, так і об’єктом. Тобто цикли управління виконуються як в суб’єкт-об’єктних, так і в суб’єкт-суб’єктних відносинах (однорівневих і міжрівневих). Відтак, їх безліч. До того ж, ці цикли в більшості своїй не синхронізовані між собою у часі та просторі.

По-друге, процес циклу управління є циклічним, тобто таким, що повторюється (цикли змінюються один за іншим), безперервним (завершується один й починається інший цикл), стійким (схема циклу управління не змінюється), необхідним (немає іншого способу цілеспрямованого управління в соціальних системах), тобто таким, що має всі ознаки закономірності. Назвемо останню закономірністю циклічності управління в соціальних системах.

По-третє, саме ця закономірність обумовлює синергетику соціального управління. Безліч та несинхронізованість циклів управління утворює динамічний хаос й перетворює соціальну систему на дисипативну, яка, за певних умов незбалансованого невдалого управління, може перейти в стан, так званого, «дивного атрактора», з якого дуже важко виходити. Саме це відбувалося в перші роки незалежності України з країною та було викликано складністю застосування управління в умовах тяжкої та затяжної кризи (політичної, економічної, соціальної, ціннісної). Для певної стабілізації та впорядкування динамічного хаосу управління в соціальних системах необхідною є розробка та реалізація стратегій, політик, національних проектів, програм розвитку, в яких передбачено орієнтири довгострокових дій різних сфер, галузей, адміністративних територій, територіальних громад і суспільства в цілому. Введення у дію таких стратегій, політик, національних проектів, програм розвитку дозволяє на певний період синхронізувати динаміку циклів управління, спрямувати різні галузі, сфери, території на узгоджену роботу у напряму досягнення загальних цілей держави.

По-четверте, цикл управління є базою для формування різних моделей соціального управління, зокрема, моделей державного управління. Такі моделі, зокрема, формуються шляхом розкриття та деталізації блоків циклу управління, насамперед, суб’єкта управління та управлінських впливів. Наприклад, в класичній американській моделі державного управління, що взяла за основу модель людини економічної, до суб’єкта управління віднесені органи влади всіх гілок влади та суттєво обмежено застосування правових управлінських впливів. До мінімуму скорочено державний сектор управління. При цьому у суспільстві та управлінні ним діє принцип, все, що не заборонено законом, дозволено. В той же час, в класичній європейській моделі державного управління, що взяла за основу модель людини адміністративної, до суб’єкта управління віднесені органи влади тільки виконавчої гілки влади й дуже розвинена система правових управлінських впливів. Маємо розвинутий державний сектор управління.

По-п’яте, виходячи з циклу управління достатньо легко пояснити сутність дії закону необхідної різноманітності (закон У. Ешбі). А саме, для ефективного управління суб’єкт управління повинен мати різноманітність не менше об’єкта управління. Іншими словами, суб’єкт управління повинен досконало знати, що відбувається в об’єкті управління, щоб обґрунтовано управляти ним. Відтак, виникає необхідність збалансування різноманітності суб’єкта та об’єкта управління. Це, як правило, досягається або підвищенням різноманітності суб’єкта управління, або зменшенням різноманітності об’єкта управління. Завжди слід пам’ятати, розробляючи програми та плани, що об’єкт управління безперервно змінюється як і все суспільство. Тому необхідно орієнтуватися в цих планах і програмах на перспективні технології, як мінімум тотожні терміну дії цих планів і програм.

По-шосте, виходячи з циклу управління можна підійти до розгляду питання гуманітаризації (детехнократизму) соціального взагалі та державного управління зокрема. Дійсно, цикл управління відображує філософську проблему, що первинне – буття, чи свідомість. Якщо суб’єкт управління діє на матеріалістичних (прагматичних) засадах, то він завжди виходить з реальних завдань і можливостей об’єкта управління. Тобто планує та діє методом малих передбачуваних кроків, виходячи «від досягнутого». На нижчих рівнях державного управління та місцевого самоврядування, наприклад управління містом, районом, територіальними громадами важко представити інше. Якщо суб’єкт управління діє на ідеалістичних (гуманітарних) засадах, то він виходить з власного бачення перспективи об’єкта управління, часто не враховуючи його реальні можливості. Таким чином можна підняти планку очікуваного горизонту державного розвитку. Для державного управління, на нашу думку, це можливе лише в умовах стійкого розвитку та створення великих ресурсних можливостей, а також великого управлінського таланту державних діячів.

Підтвердженням вищезазначеної тези про базовий характер циклу управління для формування інших моделей соціального управління є модель процесу управління, наведена на рис. 6. Вона відрізняється від циклу управління тим, що розкриває та деталізує блок суб’єкта управління, виходячи з сучасних напрацювань науки менеджменту. Завдяки цьому модель наповнюється великим функціональним змістом.

Будь-який управлінський процес починається з функції планування, що передбачає цілепокладання, програмування (розробку планів, програм,) та проектування (прив’язку ресурсів до планів, програм). На нашу думку, до функції планування мають бути віднесені й функції передбачення та прогнозування, хоча деякі дослідники розглядають ці функції окремо від планування. Покращанню планування може сприяти розгляд будь якої діяльності як комплексу трьох видів діяльності – основної, управлінської та забезпечуючої (відтворювальної).

Тоді спочатку планується основна діяльність, а потім цей план доповнюється потребами в управлінській (планування розробки правових актів, стандартів, регламентів, організаційних структур та заходів з управління тощо) та забезпечуючій (фінанси, кадри, матеріально-технічне та інформаційне забезпечення) діяльності. Це відповідає реальній практиці управління.

Особливе місце в функції планування займає цілепокладання. Визначення цілей є найважливішим етапом в циклі процесу управління. Всі інші функції та дії спрямовані тільки на забезпечення досягнення визначених цілей. Саме тому цілі не можуть бути не завищеними, бо тоді вони не зможуть бути досягнутими у повному обсязі, не заниженими, бо тоді відбувається штучне гальмування розвитку об’єкта управління. У першому випадку може спостерігатися підрив авторитету влади внаслідок невиконання обіцянок, а, в другому, внаслідок неналежної діяльності або бездіяльності.

Наступним етапом реалізації циклу процесу управління є функція організації. Вона передбачає матеріалізацію програм і планів, тобто їх закріплення за певними організаційними структурами, структурними підрозділами та персоналом, а також початок реалізації.

Функція мотивації спрямована на підвищення ефективності процесу управління за рахунок, з одного боку, стимулювання зацікавленості персоналу до праці, а, з другого, врахування найкращим чином розумових можливостей працівників. На сьогодні доведено, що мотивація на багато менше впливає на результат, ніж цілепокладання.

Функція контролю завершує процес управління. Вона може мати форму адміністративну (перевірка строків виконання планів і завдань), фінансову (відповідність реальних фінансових витрат запланованим та чинному законодавству у цій сфері), функціональну (перевірка повноти та якості виконання планів і завдань). Остання все ще не знайшла свого повного втілення в роботі органів державної влади та управління, а також органів місцевого самоврядування. Причиною є складність запровадження цієї форми контролю, фактично побудованої на самоконтролі керівників владних структур та структурних підрозділів. Взагалі, ефективність контролю залежить від відношення до нього керівників – перших осіб органів та організацій.

Як показано на рис.6, прийняття управлінських рішень та комунікація є управлінськими функціями – процесами, що пов’язують всі інші. Наприклад, можуть бути прийнятими рішення з цілепокладання, з програмування (розробка програм, планів, проектів), з проектування, з визначення організаційних структур та організаційних відносин, з управління персоналом, з мотивації персоналу, з різних видів та етапів контролю тощо.

З позиції об’єктивізації управління суб’єкт управління безумовно повинен добре знати об’єкт управління та ситуацію, в якій він знаходиться. Ці знання, насамперед, стосуються об’єктивно обумовлених процесів та явищ – законів та закономірностей функціонування та розвитку соціальних систем. Якщо закони можна визначити та описати, то закономірності, здебільшого, проявляються шляхом виявлення тенденцій та визначення принципів.

Звернемося до алгоритмічної моделі, сформованої виходячи з логіки процесу управління (рис. 7).

Точкою відліку (моментом початку) такого процесу завжди є зміна умов функціонування або розвитку об’єкту управління. Така зміна, якщо вона оцінюється як достатньо суттєва, призводить до зміни проблемної ситуації, що, у свою чергу, ставить на порядок денний питання про прийняття нового управлінського рішення. Останнє, у трактовці сучасного менеджменту, розглядається як частина управлінського процесу з етапами: виявлення та діагностування проблемної ситуації; визначення критеріїв та обмежень; розробки альтернатив; оцінювання альтернатив; вибору найкращої з них або такої, що в цілому задовольняє цілі управління (за принципом обмеженої раціональності управлінських рішень, сформульованим Г. Саймоном).

На першому етапі цього управлінського процесу йдеться про оцінювання нової ситуації для об’єкта управління (як внутрішньої, так і зовнішньої) як наслідок зміни умов його функціонування або розвитку. Така зміна призводить до зміни потреб і мотивів об’єкта управління. Наприклад, поява нових технологій потребує переобладнання об’єктів виробництва, торгівлі, транспорту, зв’язку, освітньої та наукової систем тощо. Відтак, можна сформулювати принцип обумовленості потреб і мотивів об’єкта управління умовами, що склалися в ньому або довкола нього. Виникають нові завдання управління.

Зміна потреб і мотивів, у свою чергу, призводить до виникнення нових або перегляду та корекції чинних інтересів об’єкта управління. Продовжуючи логічний методологічний ланцюг, можна сформулювати принцип обумовленості інтересів об’єкта управління його потребами та мотивами.

На підставі та для задоволення інтересів об’єкта управління суб’єктом управління формулюються нові цілі функціонування або розвитку об’єкта управління на певний період (термін) – довгостроковий, середньостроковий або короткостроковий. Вибір такого періоду залежить від рівня (чим вище рівень, тим, як правило, більший період) та характеру управління (стратегічне, тактичне, оперативне). На підставі цього уявляється доцільним продовжити логічний методологічний ланцюг принципом обумовленості цілей об’єкта управління його інтересами.

Процес постановки нових або корекції цілей є найбільш складним та відповідальним елементом управління й здійснюється суб’єктом управління, виходячи з проблемної ситуації в об’єкті управління. З одного боку, він залежить від повноти, об’єктивності, достовірності та адекватності оцінки ситуації, що склалася для об’єкта управління, а, з другого боку, пов’язаний з структуруванням цілей з метою їх подрібнення та конкретизації. Структурування цілей передбачає побудову дерева цілей, тобто виділення ієрархії цілей, а також визначення їх пріоритетності.

Дуже важливим моментом при постановці цілей є їх як не завищення, так й не заниження. Останнє призводить до зменшення ефективності функціонування та штучного гальмування розвитку об’єкта управління. Завищення цілей призводить до недостатнього ресурсного забезпечення та невиконання цільових зобов’язань, що, наприклад, на різних рівнях управління державою та у місцевому самоврядуванні може призвести до підриву авторитету влади. До аналогічних наслідків може призвести невдале визначення пріоритетності цілей.

Саме не завищення й не заниження цілей, що складає сутність принципу адекватності цілей проблемній ситуації, що склалася в об’єкті управління, робить їх постановку дуже складним завданням для управлінців. Наслідки порушення цього принципу у значній мірі проявляються на вищому рівні соціального управління й зменшуються по їх ієрархії зверху донизу. Виправити помилки та обмежити наслідки невдалої постановки цілей неможливо. Їх можна лише зменшити шляхом своєчасного корегування або зміни цілей. Чим пізніше відбудеться це корегування, тим більшими будуть негативні наслідки. Останні можуть бути політичними, економічними, соціальними, гуманітарними, екологічними, правовими, інституціональними, організаційними, а також пов’язаними з невиправданою втратою часу.

Цілі – це очікувані результати стану об’єкту управління, орієнтири його функціонування та розвитку на певний період. Щоб перейти в цій стан, слід діяти, функціонувати певним чином. Тому, за визначеними цілями суб’єкт управління планує та організовує певні дії, функції для реалізації їх об’єктом управління. Маємо принцип обумовленості функцій та дій об’єкта управління його цілями. Але функції, як визначав видатний німецький філософ і поет Гьоте – це перетворення призначення у дії. А дії ці мають виконувати певні організаційні структури. Тобто відбувається матеріалізація задуманого, прив’язка програм, планів, завдань до конкретних організацій, що будуть їх реалізовувати у своїй діяльності. Таким чином, вималювався певний методологічний ланцюг: цілі  функції  структури, який нагадує нам ще про два принципи. По-перше, це загальновідомий принцип відповідності форми та змісту, або, в авторській трактовці, обумовленості структури об’єкта управління його функціями. По-друге, це принцип, сформульований американським вченим О. Чандлером, «стратегія визначає структуру», або, як за нашим трактуванням, обумовленості структури об’єкта управління його стратегічними цілями (місією). При зміні стратегії розвитку об’єкта управління необхідно привести у відповідність їй його структуру.

В процесі діяльності об’єкта управління при досягненні нових цілей, реалізації стратегій, політик, програм, проектів він змінюється, змінюються умови його функціонування та розвитку. Цикл процесу управління замкнувся. В даному разі йдеться про принцип обумовленості зміни умов функціонування або розвитку об’єкта управління, з одного боку, його діяльністю, а, з іншого, зовнішнім впливом інших структурних елементів відкритої соціальної системи.

Якщо знову виникає проблемна ситуація невідповідності бажаного за нових умов та чинного стану об’єкта управління, то запускається новий цикл управління.

При опису послідовності циклу процесу управління в соціальній системі було зазначено низку принципів обумовленості:

• 
  потреб і мотивів об’єкта управління умовами, що склалися в ньому або довкола нього;
  
• 
  інтересів об’єкта управління його потребами та мотивами;
  
• 
  цілей об’єкта управління його інтересами;
  
• 
  структури об’єкта управління його функціями;
  
• 
  структури об’єкта управління його стратегічними цілями (місією);
  
• 
  зміни умов функціонування або розвитку об’єкта управління, з одного боку, його діяльністю, а, з іншого, зовнішнім впливом інших структурних елементів відкритої соціальної системи.
  

Комплексне врахування в системі державного управ­ління в Україні вищенаведених закономірностей, принципів та чинників ви­бо­ру є запорукою досягнення поставлених цілей, прийняття науково обґрунтованих і ефек­тив­них державно-управ­лінських рішень, наближення науки до практики державотворення й тим самим реального запровадження прин­ципу випереджаючого управління.

Враховуючи безперервність розвитку суспільства і держави, зміну й посилення геополітичної ролі України у світовому розвитку, запровадження процесу наближення й входження до Європейського Союзу, тенденції глобалізації процесів світового розвитку, трансформацію в постіндустріальне суспільство інформації та знань, об’єктивність процесів сталого розвитку, орієнтацію на нові системи міжнародної безпеки, виникає необхідність продовжувати дослідження з виявлення нових закономірностей державотворення в Україні та у світі, визначення відповідних принципів, постулатів, а також чинників вибору та доведення їх до практичного застосування.

Насамперед, ці завдання покладаються на сучасну науку державного управління. Очікується подальший розвиток її теорії адекватно суспільно значущим змінам.