Бакуменко в. Д



Сторінка7/13
Дата конвертації10.03.2018
Розмір2.79 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   13

11. АМЕРИКАНСЬКА ПАРАДИГМА ДОСЛІДЖЕНЬ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Ефективну спробу виділити предметно-орієнтовану парадигму у сфері державного управління шляхом застосування статистичного підходу зроблено в роботі американських вчених З.Лана та К.Андерс. Останніми були узагальнені напрями, методи та результати досліджень у сфері державного управління в США за певні десять років, що передували оприлюдненню цієї роботи.

Було проаналізовано дев’ять найбільш впливових та авторитетних наукових журналів (за рейтингом, визначеним на підставі опитів відомих фахівців США). На підставі такого аналізу було виділено трирівневу матрицю предметно-орієнтованої парадигми, що відображає основні рівні досліджень у сфері державного управління (рис. 14).

Перший, найвищий рівень – це опис особливостей та властивостей державного управління, другий, середній рівень – рівень пізнавальних підходів та третій, нижчий рівень – рівень основних областей (об’єктів) прикладення результатів, їх концентрування.

Перший рівень передбачає припущення, визначення елементів аналізу та основних проблем.

На другому рівні виділені найбільш поширені підходи до досліджень, а саме – організаційний (менеджерський), політичний, правовий, етичний, історико-пізнавальний, інтегрований. Третій рівень містить основні області зосередження дослідницьких зусиль, а саме: організаційний менеджмент, управління людськими ресурсами, політичні й правові інститути та процеси, фінанси й бюджет, адміністративну теорія, розробку стратегії та аналізу, соціально-економічні питання, удосконалення методів, технології використання та менеджмент.
группа 549

Цікавими для формування комплексних і професійних програм є результати, отримані З.Лан та К.Андерс при аналізі досліджень у сфері державного управління США, щодо:



  • інтенсивності спрямування досліджень на розробку теорій (32,5%), практичних проблем (49,4%) та інформаційного забезпечення (18,1%);

  • інтенсивності досліджень управлінських проблем - загальних (39,7%) та за гілками влади (39,2%), зокрема, виконавчої (35,5%), законодавчої (2,8%) та судової (0,9%);

  • інтенсивності досліджень за основними областями прикладення результатів, а саме: організаційних проблем (30,9%), розвитку та управління людськими ресурсами (16,0%), політичних та правових інституцій і проблем (11,4%), фінансів та бюджету (10,2%), адміністративної теорії (8,8%), розробки стратегії та аналізу (7,4%), соціально-економічних питань (4,2%), удосконалення методів (3,7%);

  • співвідношення використання якісних (58,6%), кількісних (40,8%) та інших (0,6%) методів;

  • співвідношення використання пізнавальних підходів, зокрема організаційного (52%), політичного (17,6%), правового (6%), історичного (4,2%), етичного (1,6%), комплексного (15,5), інших (3,1%).

Таке дослідження підказує достатньо ефективний підхід до формування функціональних і спеціальних частин професійних програм, а саме: шляхом визначення складу навчальних модулів та їх змісту, виходячи з сучасної парадигми державного управління та інтенсивності використання певних понять у відповідності до її основних рівнів, підрівнів, підходів, областей концентрації та поширених питань досліджень. При цьому слід враховувати, що розроблення її предмета є суттєвою проблемою становлення нової галузі науки.

Цей складний процес має певні особливості для науки державного управління, орієнтованої на вивчення переважно системних об'єктів різноманітних сфер суспільної діяльності та відповідних комплексних проблем, актуалізованих як соціальне замовлення. Уявляється, що, на відміну від традиційних дисциплін, для науки державного управління формування предмету має базуватися передусім на систематизації проблематики, обумовленої практикою державного управління.

Принциповим для такої систематизації є застосування не стільки аспектного (дисциплінарного) підходу, скільки міждисциплінарного, методологічна база якого ґрунтується на принципі системності, що передбачає як структурування, ранжирування проблем, так і визначення якісних взаємозв'язків між ними.

Наступним етапом розроблення предмета є наукова формалізація отриманого системно упорядкованого емпірично-проблемного поля. Під такого роду формалізацією слід розуміти формування відповідної системи наукових проблем, які, за визначенням американського вченого К.Поппера, складають дослідницьку програму наукового напряму.

Навколо цього ядра нарощується методологічна оболонка, інструментарні засоби, відбувається становлення дослідницької традиції, що в цілому дає підстави виокремити теоретико-методологічну парадигму даного наукового напряму, яка, безумовно, становить інтерес для науковців й може бути покладена в основу навчальних програм їх підготовки.

12. ПАРАДИГМА ДОСЛІДЖЕНЬ ДЕРЖАВНОГО

УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ
Враховуючи досвід американських вчених З.Лана і К.Андерсен, чинні паспорти спеціальностей галузі науки «Державне управління» в Україні, власні напрацювання, а також проведений аналіз дисертаційних досліджень, автором було виділено сучасну українську парадигму наукових досліджень у галузі науки державного управління. Вона відображена на рис. 15 і має п’ять рівнів:

1) наукові спеціальності (основні напрями досліджень);

2) проблемні сфери;

3) базові наукові підходи;

4) критерії масштабності;

5) методи дослідження.

Маємо парадигмальну матрицю, де рівні – це строки, а їх ієрархія – це стовбці.

Це морфологічна структура, яка дозволяє застосувати до її дослідження різні морфологічні методи. Повнота та глибина заповнення кліточок цієї прадигмальної матриці відображає стан розвитку галузі наук «Державне управління».

Далі наведено динаміку захистів дисертаційних робіт у галузі науки «Державне управління» в Україні в контексті перших чотирьох рівнів наведеної парадигми. Для аналізу обраний термін з 1997 по 2011 рік, тобто за повні роки на момент написання даного розділу.

Великий обсяг матеріалу що стосується п’ятого рівня цієї парадигми не дозволив стисло представити його в даному розділі.

На рис. 16 відображено динаміку захищених дисертаційних робіт за спеціальностями галузі науки «Державне управління» в Україні (перший рівень парадигми).
группа 471

Рис. 16. Динаміка захищених дисертаційних робіт за спеціальностями галузі науки «Державне управління» в Україні

На рис. 17 відображено динаміку захищених дисертаційних робіт за проблемними сферами галузі науки «Державне управління» в Україні (другий рівень парадигми).

Рис. 17. Динаміка захищених дисертаційних робіт за проблемними сферами галузі науки «Державне управління» в Україні

На рис 18 відображено динаміку захищених дисертаційних робіт за базовими науковими підходами галузі науки «Державне управління» в Україні (третій рівень парадигми).

Рис. 18. Динаміка захищених дисертаційних робіт за базовими науковими підходами галузі науки «Державне управління» в Україні

На рис. 19 відображено динаміку захищених дисертаційних робіт за критеріями масштабності галузі науки «Державне управління» в Україні (третій рівень парадигми).

Рис. 19. Динаміка захищених дисертаційних робіт за критеріями масштабності галузі науки «Державне управління» в Україні


13. ХАРАКТЕРИСТИКА ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВИ ТА

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Як зазначав відомий український вчений В.Авер’янов, удос­ко­на­лен­ня глибинної підсис­те­ми державно-управ­лінсь­ких відносин здійс­ню­єть­ся через побудову та онов­лення іншої підсистеми - функ­ціо­наль­них відно­син, які безпосередньо взає­модіють з державним управ­лін­ням. При цьому необ­хідно виходити з взаємо­обу­мов­леності цілей і функцій державного уп­равління.

За визначенням українського вченого О.Обо­ленського, цілі системи транс­формуються в певну сукупність функцій з їх реалізації. Якщо перші відповідають на за­пи­тання "Що робити?", то другі - на запитання "Як роби­ти?". Таким чином, питання визначення основних функцій держави безпо­середньо пов’язане з визначенням її основних цілей.

Серед останніх є такі, що необхідні для будь-якої держави на всіх етапах її існування, а тому фак­тично постійні функції, а також такі, що визначаються об’єктивними об­ста­ви­на­ми в окремих країнах (традиціями, наявністю багатьох націо­нальностей, релі­гій, віддалених або особливих територій тощо), і які ми надалі назвемо спе­цифічними. Як правило, саме наявність останніх приз­во­дить до різних набо­рів функцій у різних держав.

Серед функцій держави прийнято виділяти основні та забезпечуючі. Ос­новні функції, в свою чергу, можна поділити на внутрішні і зовнішні, а також класифікувати за головними сферами суспільної діяльності як полі­тичні, економічні, соціальні та гуманітарні.

На рис. 20 наведена структура основних функцій держави, характерна для України. Реалізація цих функцій забезпечує дося­гнен­ня поставлених цілей розвитку держави, причому кожна з функцій являє со­бою певний напрям або вид суспільної діяльності, який, як правило, характеризується своєю методологією і технологіями, і не є похідним від

группа 130

інших напря­мів або видів діяльності. Власне, останнє і становить принцип виділен­ня основних функцій.

Можливий різний рівень уза­гальнення або кон­кре­тизації функцій держави залежно від суб’єктивного чиннику, що призво­дить, як правило, до різних відобра­жень структурної схеми ос­нов­них функцій держави. До того ж, функції влади змінюються за змістом і складом залежно від історичної стадії суспільства, динаміки суспільних по­треб та інтересів, політико-ідеологічної орієнтації суб’єктів влади.

Кожний вид суспільної діяльності супроводжується управлінням. Більш за те, останнє є невід’ємною складовою кожного виду діяльності і вод­­ночас особливим видом діяльності з певним набором функцій. Загальні управ­лінсь­кі функції (планування, орга­ні­зація, мотивація, контроль, кому­ніка­ція та прийняття рішень), тобто функції менеджменту, прита­манні управ­лінню всіма видами суспіль­ної діяль­ності. Вони безпосередньо випли­вають із суб’єкт-об’єктного відо­бра­ження процесів державного управління.

Здійснення основних та управлінських функцій завжди потребує певних меха­нізмів забезпечення їх реалізації. Основними складовими таких меха­нізмів є забезпечуючі функції, а саме забезпечення ресур­са­ми (фінан­совими, кад­ровими, матеріально-технічними, інформаційними), правове забезпе­чен­ня (нормативно-правове регулювання), організаційне забезпечення (адміністративна організаційно-координаційна діяльність) та наукове забез­печення (ідеї, теорії, кон­цепції, обгрунтування).

Забезпечуючі функції відріз­няються від інших видів функцій (основних та управлін­ських) тим, що вони (організовані в певні структури) можуть одночасно забез­печувати реалі­зацію кількох основних та управлінських функцій. Для таких функцій на рівні держав та організацій застосовується, так зва­не, функ­ціональне управління із створенням відповідних органів або стру­к­­тур. Наприклад, Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України, Міністерство юстиції України, Державне казначейство України тощо.

Перетворення призначень держави в дії здійснюється шляхом ство­рен­ня певних органів влади для реалізації виділених функцій держави та на­дан­­ня їм відповідних повноважень. Влада реалізується через організацію, яка стає її матеріальною силою. Про­блема становлення дер­­жавних структур є достатньо складною. Вона, часто, набуває характеру адміністративної рефор­ми, метою якої є подолання кризи влади та відновлення довіри населення до неї.

В управлінні широко використовуються принципи формування ра­ці­о­наль­ної струк­тури організації. Основним з таких принципів є принцип пер­­вин­ності страте­гії перед струк­­турою, який був сформульований американським вченим А.Чанд­ле­ром і перед­бачає, що "страте­гія визна­чає стру­к­туру", тоб­то проек­­ту­ван­ня структури має базуватися на стратегічних пла­нах організації і струк­­тура організації має забезпечити реалізацію цих планів.

Виходячи з цього, необхідно сфор­мулювати основні цілі держави, по­будувати дерево її цілей, виді­лити важливі та вагомі функції, які необхідні для досягнення основних ці­лей держави, та сформувати для їх реалізації певні органи державної влади. Визначення спектру цілей дер­жав­­ного управління, набору основних функцій, виділення з них окремих підфункцій - все це чинники впливу на вибір структури органів державної вла­ди.

Структура і функції державного управління складають дві взаємо­по­в’язані та взаємо­обу­мовлені сторони системи державного управління, що висту­пають, відповідно, як форма та зміст. При зміні стратегії, а, відтак, й цілей та функцій держави, це має позначитися на змінах в організаційній структурі органів державної влади. Такі зміни від­бу­вають­ся відповідно до принципу самоорганізації соціальних систем за рахунок власних ру­­шій­них сил і ставлять за мету досягнення стану рівноваги та ефективного функ­ціо­ну­­ван­ня державного управління.

В 2010 році в межах проведення адміністративної реформи здійснено реорганізацію структури центральних ор­ганів виконавчої вла­ди. Цей її етап характеризується оптимізацією системи цих органів, зокрема, введенням шести типів центральних органів виконавчої влади: міністерство, служба, інспекція, агентство, незалежні регулятори і органи зі спеціальним статусом. Фактично було створено нову структуру центральних органів виконавчої влади.

Після формування структури центральних органів виконавчої влади здійснюється визначення повноважень, чисельності штату і концепцій діяль­ності кожного з таких органів та їх закріплення у відповідних положеннях про ці органи. Важливою обставиною, яка, з одного боку, забезпечує уніфікацію державних структур, а, з другого боку, дозволяє узагальнювати їх при проведенні досліджень, є можливість виділення в них типових функцій і завдань.

Щоб надати пев­ної реальності вищенаведеним мір­ку­ван­ням, тобто наблизитися до дійсності та уявити масштабність держав­ної діяльності, можна звернутися до певного її напряму, наприклад, еконо­міч­ного, та ознайомитися з більш детальною струк­турою функцій та інстру­ментів державного регулю­вання економіки в ринкових умовах.

Найбільш характерні функції державного регу­лювання економіки на етапі, що характеризується змішаною формою економіки і спостерігається в Україні, наведені на рис. 21.

В умовах ринкової економіки зберігається необхідність державного регулювання, але в порівнянні з адміністративно-командною економікою мета і функції його змінюються.

группа 78

Оскільки основними цілями економічної полі­­тики в умовах соціально орієнтованої ринкової економіки є ста­біль­ність рівня цін, високий ступінь зайнятості та зовнішньоеко­номіч­на рів­но­вага при пос­тійному економічному зростанні, то головною під­ста­вою для державного втручання в економіку є ситуація, коли не спра­цьо­вує ринковий механізм або проявляються його суттєві недоліки, що пере­шкоджає досягненню вище­зазначених цілей. Найбільш харак­тер­ни­ми проя­вами такої ситуації є економічна криза та великий рівень безробіття.

Необхідність державного втручання також виникає при необ­хід­нос­ті досягнення певних результатів діяльності згідно з цілями, що визначені сус­пільством (наприклад, національна безпека, екологічний добробут тощо). Ці цілі можуть охоплювати окремі проблеми або торкатися пев­них галузей еконо­міки. Регулювання економічних процесів може здійс­ню­ва­тися вста­новленням загальних меж господарювання, а також, за допо­мо­гою різних інструментів (прямих чи непрямих).

Інструментарій макроекономічного реформування досить широкий і неоднозначний. Залежно від конкретної економічної ситуації потрібен пев­­ний механізм впливу і відповідний набір інструментів. Найбільш відо­ми­ми інструментами впливу на економічні процеси є фінан­сові, інфор­ма­цій­ні та адміністративні. Останні є засобами най­більш сильного втручання в економіку (забо­рони, норми та дозволи) і, як правило, потребують вели­ких витрат. При сталій ринковій економіці їх слід вико­ристовувати у виняткових випад­ках, бо вони не відповідають ринковому середовищу.

Фінансові інструменти є найбільш поширеними засобами здійс­нення економічної політики, оскільки сумісні з ринковою економікою. Фінансова допомога (субсидії, пільгове оподаткування в різних формах) складає основу полі­тики стимулювання, за допомогою якої здійснюється непрямий регу­лю­ючий вплив на прийняття рішень суб’єктами господа­рювання. До фінан­сових інструментів стимулювання також відносяться державні інвестиції в інфраструктуру. В екстремальних випадках витрати на інфраструктуру безпосередньо впливають на економічні рішення, внаслідок чого можуть приймати характер заходів примушення.

Інформаційні заходи є найменш інтенсивними за ступенем втру­чан­ня в економіку. В окремих випадках, що потребують поширення суспіль­ної дум­ки через засоби масової інформації, вони набувають особливого значення.

Макроекономічна політика та застосування її інструментів для змі­ни ситуації з погляду досягнення певних економічних цілей здебільшого здійснюється у формі державно-управлінських рішень. Прийняття таких рі­шень ускладнюється факторів низкою чинників, серед основ­них з яких такі: вплив на еконо­мічну ситуацію численних носіїв економічної політики та неуз­год­же­­ність їх дій; відсутність достовірної інформації про ситуа­цію та, внас­лі­док цього, відсутність гарантії впливу заходів, що проектуються, на еко­но­­мічну ситуацію; обмеження свободи дій при прове­денні соціально-еко­но­­­мічної політики; прийняття через невпевненість у віддалених наслідках кон­кретних державно-управлінських рішень, які орієнтовані тільки на пев­ні суспільні групи.

Ці та деякі інші чинники спричиняють некоординоване засто­су­ван­ня інструментів економічного впливу в різних сферах соціально-еконо­міч­ної політики. Взагалі, непомірковане й надмірне державне регу­лю­ван­ня може призвести до негативних наслідків.

Як правило, зростання част­ки дер­жавних витрат у валовому національному продукті супро­вод­жу­єть­ся нагро­мад­женням законів та нормативних актів, а також струк­тур і меха­ніз­мів, які обмежують свободу прийняття рішень суб’єктами підприєм­ництва. Тобто стає можливою ситуація гальмування учас­ті населення в реалі­зації еко­номічної політики держави. Там, де дер­жав­не втручання спроможне привести до негативних результатів, наприклад, принести збиток, воно має бути обме­женим.
14. КОНТРОЛЬ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ
За словами відомого французького вченого Б. Гурне, без контролю не може бути ефективного управління. Контроль завжди слід розглядати як обов’язкову функцію держав­ного управління, елемент зворотного зв’язку, що дозволяє своєчасно відреагувати на будь-які відхилення від запланованого шляху досягнення поставлених цілей розвитку держави, її регіонів та окремих територій, основних напрямів і видів її діяльності.

За визначенням відомого американського вченого М. Мескона, контроль – це процес забезпечення досягнення органі­зацією своїх цілей. Цілі, плани та структура будь-якої організації, зокрема й держави, її органів управління, безпосередньо пов’язані з її місією та визначають напрями діяльності. Щоб контроль був ефективним, він має бути чітко скоординованим з плануванням.

Таким чином, контроль, що спрямований на досягнення цілей організації, дотримання її планів, має бути одним з основних елементів сутності самої організації.

Класичний процес контролю складається з встановлення стандартів (цілей, що під­даються вимірюванню), оцінювання фактично досягнутих результатів та, у разі їх суттє­вого відхилення від встановлених стандартів, проведення коригування цілей та планів щодо їх досяг­нення. Схема класичного процесу контролю наведена на рис. 22.

Існують різні види контролю. Серед основних видів контролю можна виділити попередній (превентивний), проміжний (поточний) та заключний. За процедурою здійснення всі ці види контролю схожі, оскільки спрямовані на сприяння якомога ближчого досягнення встановлених цілей організації. Різняться вони за часом здійснення.
группа 60

Попередній контроль застосовують перед реалізацією управлінського рішення, тобто до здійснення управлінського впливу. Він, як правило, є дуже важливим, оскільки дозволяє попередити реалізацію неефективного управлінського впливу. В той же час, відомими недоліками такого контролю є уповільнення управлінських процедур та, фактично, колективний поділ відповідальності між ініціаторами даного управлінсь­кого впливу та суб’єктами попереднього контролю.

Поточний контроль проводиться під час безпосереднього здійснення управлінських завдань з метою своєчасного попередження відхилення від планів досягнення певних цілей. Сутність поточного контролю, в першу чергу, в систематичній перевірці стану виконання завдань, обговоренні проблем, що виникають, попередженні можливих ускладнень, зокрема з ресурсним забезпеченням, ініціації пропозицій з удосконалення роботи.

Заключний контроль має характер узагальнюючого, підсумкового. Американський вчений У. Ньюмен звернув увагу на два суттєві аспекти заключного контролю. По-перше, такий контроль надає дуже важливу інформацію, якщо передбачається вирішення аналогічних проблем у майбутньому. По-друге, він необхідний з точки зору мотивації учасників процесу, що контролюється. З одного боку, такий контроль не гальмує процес управління відволіканням на процедури поточного контролю та ініціативу суб’єктів контролю, в той же час він фактично вже фіксує кінцевий результат управління, коли час, відведений на досягнення цілей, вичерпано. Якщо цей результат не задовольняє поставленим цілям, маємо ситуацію незадовільного управління. Тоді необхідно здійснити корегу­вання або цілей на майбутнє (ситуація зміни цілей розвитку), або шляхів (ситуація зміни технологій та методів управління) і термінів їх досягнення (ситуація уповільнення управління, а відповідно й процесів розвитку). Саме тому управлінська практика доводить недостатність здійснення тільки заключного контролю. Необхідним є здійснення також попереднього та поточного видів контролю.

Взагалі види контролю можна класифікувати за багатьма ознаками. Залежно від того, контролюються головні функції чи допоміжні, ми говоримо про контроль адміністративний або технічний. В іншому аспекті контроль застосовують або до певного аспекту функціо­нування організації (юридичний, фінансовий, матеріальний, виконання доручень органів державного управління, діловодства), або до всього управління нею (контроль системи управління).

Для оцінювання результатів контролю існує безліч засобів та методів вимірювання. Для сфери державного управління характерні нормативно-правові та організаційно-розпорядчі документи, наради, протоколи, доповіді, інформаційно-аналітичні, пояснювальні та службові записки, договори, угоди, регламенти, інструкції, акти прийому-передачі, плани, графіки, звіти тощо.

Наукою управління накопичено великий досвід з теорії та практики здійснення контролю діяльності організацій. Відповідні положення та висновки наведені у роботах багатьох зарубіжних та українських вчених, зокрема, Г.Атаманчука, О’Доннела, Б.Гурне, Г.Кунца, М.Мескона, М.Морисея, Г.Райта, О.Андрійко, С.Рябова, Н.Нижник, О.Машкова, О.Полінця, В.Шаповала та ін.

На рис. 23. наведено низку принципів соціального управління, що безпосередньо стосуються функції контролю у сфері державного управління.



группа 32

Принцип публічності державного управління передбачає:



  • доступність державного управління для громадян, зокрема, через їх участь у виборі до складу владних структур;

  • відкритість функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування;

  • громадський контроль через засоби масової інформації та в інших формах за управлінськими процесами;

  • судовий контроль при здійсненні управлінських процесів за дотриманням конституційних і законодавчих норм.

Принцип випереджуючого стану управління знаходить своє відображення при реалізації функції контролю у вигляді принципу орієнтації контролю на майбутнє. Останній виходить з того, що, чим більше система контролю використовує інформацію, орієнтовану на майбутнє, а не на простий зворотний зв’язок, тим більше її можливість попередити відхилення від запланованих цілей. Цей принцип спрямований на гарантування досягнення цілей управління шляхом своєчасного коригування планів.

За принципом ефективності контролю він має здійснюватися у необхідному обсязі за умови мінімальних витрат. Контроль є допоміжним засобом для забезпечення максимально повного досягнення визначених цілей й не повинен при цьому перетворюватися на основний засіб. По-перше, контроль потребує значних витрат ресурсів, по-друге, надмірне приділення уваги контролю настільки ж погане, як і нехтування ним. Останнє може привести до пригнічення волі виконавців та обмеження їх ініціативи, що потім вже нічим не може бути виправдане та скомпенсоване.

За відсутності нормативів на параметри діяльності неможливо оцінити досягнення її цілей. Тому обов’язковою умовою ефективного контролю є наявність об’єктивних, чітких та зручних для використання нормативів, за іншою термінологією стандартів. Це положення відповідає принципу наявності нормативів. Причому, встановлення стандартів є точним визначенням цілей, що мають бути досягненні у визначений термін, й яке засновується на планах організації.

Щоб контроль був ефективним, він має бути чітко скоординованим з плануванням. Одним з найбільш відомих методів управління, покликаних тісно скоординувати планування та контроль, є метод управління по цілях (management by objectives - МВО). Він складається з чотирьох взаємопов’язаних етапів:



  • розроблення чітких формулювань цілей;

  • формування реалістичних планів їх досягнення;

  • систематичного відстеження та оцінювання результатів управління;

  • прийняття корегуючих заходів для досягнення запланованих результатів (стандартів).

Незважаючи на простоту та ясність, реалізація методу управління по цілях в соціальних системах стикається з великими труднощами. Американський вчений Е. Райт вказує на деякі з найбільш суттєвих причин цього, а саме:

  • незацікавленість і відсутність підтримки з боку вищого керівництва;

  • протидія підлеглих посиленню контролю над ними;

  • труднощі у постановці чітких, конкретних цілей, а відповідно й вимог. Для державного управління взагалі характерні погано структуровані та неструктуровані проблеми, що, часто, не піддаються кількісному оцінюванню;

  • опір керівників ускладненню їх праці внаслідок необхідності постійного визначення пріоритетів, роботи в умовах обмеженого часу та його ефективного використання тощо;

  • відсутність відповідної кваліфікації у керівників щодо визначення цілей, планування, організації, передачі досвіду підлеглим, вміння працювати з інформацією;

  • слабка інтеграція з іншими функціями, зокрема, з прогнозуванням, складанням бюджетів тощо;

  • відсутність належної індивідуальної мотивації в умовах підвищення інтенсивності праці;

  • збільшення потоків та обсягів документообігу.

Вплив цих причин на відношення до контролю, насамперед, у сфері державного управління, можна подолати тільки дотримуючись наступних принципів:

  • комплексності, що передбачає охоплення контролем всіх різновидів та напрямів державної діяльності;

  • дієвості, що потребує обов’язкової, своєчасної та адекватної реакції на відхилення від запланованих цілей та виявлені порушення;

  • системності, що проявляється у періодичному проведенні контролю згідно з визначеними термінами;

  • компетентності, що вимагає проведення контролю кваліфікованими фахівцями;

  • об’єктивності, що пов’язана з правдивим висвітленням дійсного стану справ;

  • гласності, що передбачає ознайомлення з результатами контролю всіх компетентних організацій та осіб, громадськості.

Сутність принципу паралельних повноважень, який застосовується на верхніх ешелонах державної влади більшості країн світу, у встановлені системи контролю для врівноваження влади та попередження грубих помилок і промахів в її діяльності. Зокрема, цей принцип застосовується у взаємодії всіх гілок влади, вищих, центральних та місцевих органів державної влади.

Наприклад, й Верховна Рада України, й Президент України мають схвалити Закони України, щоб вони набули офіційного статусу. Таким чином, можна говорити про паралельні повноваження Президента України щодо прийняття законів, але, в той же час, вони обмежені, оскільки його вето може бути відхилено Верховною Радою України.

Наведені вище положення і принципи знайшли своє відображення в сучасних стандартах системи контролю, які широко використовуються у сфері державного управління багатьох країн світу.

Відповідно до принципу зворотного зв’язку, за допомогою функції контролю шляхом аналізу ситуації до й після здійснення запланованих дій можна скорегувати останні з метою досягнення визначених цілей. Зворотний зв’язок необхідний для запобігання або корегування, якщо неможливо це попередити, розбіжностей між метою й отриманими результатами.

Зворотні зв’язки передбачають повний або вибірковий контроль, аналіз та оцінку діяльності як об’єкта, так і суб’єкта управління. Відповідно виділяють два типи зворотних зв'язків у системах державного управління: об’єктні та суб’єктні.

Якщо об'єктні зворотні зв'язки дають змогу відслідковувати реакцію об’єкта управління на впливи суб’єкта управління (функціональний аудит), то суб'єктні - оцінювати ефективність власної організації та діяльності суб'єкта управління (адміністративний аудит).

Суб’єктні зворотні зв’язки дозволяють здійснювати так званий внутрішній контроль, який не виходить за межі самої адміністративної системи. Він являє собою один з аспектів здійснення керівництва та забезпечується спеціалізованими підрозділами та службовцями.

В соціальних системах принцип зворотного зв’язку ще можна сформулювати як принцип контролю. Саме на цій підставі українські вчені А.Кредісов, Е.Панченко та В.Кредісов розглядають контроль, як зворотний зв’язок системи.

Однією з основних форм реалізації принципу контролю є узгодження та затвердження рішень. Іншою його модифікацією є принцип контролю за критичними точками, тобто за фактами, що є критичними для оцінки ступеня виконання планів.

Необхідно пам’ятати, що контроль взагалі виправданий лише тоді, коли відхилення від планів піддаються корегуванню. Щоб забезпечити виконання цієї умови, під час планування з використанням відомих принципів діагностики доцільно визначитися з так званими точками контролю. В якості останніх доцільно обрати певні терміни й параметри тих суспільних об’єктів, дій, явищ, що найбільш переконливо свідчать про очікувані зрушення у процесах державного розвитку, та постійно або періодично відслідковувати їх.

Організований належним чином моніторинг суспільних процесів має вирішувати проблему забезпечення контролю необхідною та достатньою інформацією. Ефективність контролю завжди пов’язана з якістю та повнотою його інформаційно-аналітичного забезпечення.

За аналогією з кібернетичними системами, порушення зворотних зв’язків може призвести до порушення процесів самоорганізації, і, відповідно, до відхилення від прогнозованого розвитку організацій. Саме тому, в останні роки як за кордоном, так і в Україні, широко використовуються різноманітні системи моніторингів з різних проблем суспільного розвитку, наприклад, відстеження та оцінювання політичної, соціально-економічної, екологічної ситуації.

Власне моніторинг дозволяє забезпечити тільки одну із основних стадій контролю, оскільки він надає можливість своєчасно відстежити факти відхилення від означеного шляху досягнення цілей. Наступною стадією контролю є порівняння отриманих результатів та визначення ступеню їх відхилення від намічених (запланованих). В залежності від такого відхилення, як правило, приймається рішення щодо корегування або поставлених цілей, або шляхів та дій з їх досягнення.

Серед актуальних завдань підвищення ефективності контролю у сфері державного управління, як це витікає власне з моделі цієї функції, є удосконалення технологій зворотного зв’язку відповідних процесів, а саме: встановлення стандартів; здійснення моніторингу; оцінювання результатів; корегування управління - цілей, вибору напрямів та планів дій, визначення технологій та методології, зміни відносин відповідальності.

Оскільки положення законодавства регулюють процеси використання та контролю державних коштів, виконання державних програм, то існує й необхідність у стандартах, які регулюють та забезпечують виконання цих положень.

Одним з найбільш відомих світових стандартів системи контролю є Директива стандартів внутрішнього контролю, розроблена Міжнародною організацією вищих аудиторських установ (МОВАУ) і видана у червні 1992 р.

Цим документом запропонована типова модель контролю, яка зокрема, придатна забезпечувати ефективне управління в організаціях державного управління. Стандарти, принципи та методи, що містяться в Директиві МОВАУ, поділяються багатьма країнами світу.

В той же час існує розуміння, що запропонована модель контролю менеджменту не може розглядатися як єдина можлива. Фактично, кожна країна будує свою модель контролю, засновуючись на стандартах і виходячи з національних особливостей.

Необхідно враховувати, що у Директиві МОВАУ термін "внутрішній контроль" ототожнюється з більш широким поняттям контролю менеджменту, який охоплює всі плани, процедури й практичні дії, необхідні службовцям для досягнення завдань організації.

Директива МОВАУ виходить з того, що, з одного боку, керівники державних організацій повинні забезпечити запровадження, нагляд та модернізацію належної структури внутрішнього контролю для її ефективного функціонування, а, з другого боку, має бути певна вища аудиторська установа країни, яка також зобов'язана забезпечувати адекватний внутрішній контроль.

Однією з основних функцій вищої аудиторської установи є забезпечення існування задовільного внутрішнього контролю за ключовими аспектами діяльності кожної перевіреної організації. Аудиторська оцінка має передбачати здійснення наступних кроків:


  • оцінку вірогідності невірного використання ресурсів, невиконання завдань і неузгодженості з відповідним законодавством;

  • визначення доречних типів внутрішнього контролю;

  • аналіз вже відомої інформації про ефективність контролю;

  • оцінку адекватності його розробки;

  • перевірку ефективності контролю;

  • звітування про результати оцінки внутрішнього контролю та обговорення необхідних заходів для удосконалення діяльності з організації та контролю.

Різновиди контролю прийнято розрізняти за призначенням (адміністративний, конституційний, фінансовий, функціональний), стадіями виконання (попередній, поточний та заключний), суб’єктами управління (громадський та парламентський контроль, прокурорський нагляд), а також за відношенням до об’єкта (внутрішній та зовнішній).

Більшість діючих на сьогодні систем контролю менеджменту складаються із комбінацій наступних різновидів контролю:



  • контролю до аудиту (попереднього контролю), в якому, наприклад, здійснюється узгодження документу (акту) з усіма зацікавленими сторонами до його прийняття;

  • спільних аудиторських контролів (поточний контроль), коли, наприклад, перевіряються фінансові витрати та своєчасність виконання запланованих робіт;

  • контролю після аудиту (заключний контроль), в якому перевіряються та оцінюються результати та ефективність виконаних завдань і витрат.

Система внутрішнього контролю охоплює дії керівництва, технології, методи, процедури та інші засоби, що забезпечують досягнення наступних основних завдань:

  • сприяння організованій, економічній, продуктивній та ефективній діяльності, а також отриманню якісних результатів відповідно до мети діяльності організації;

  • захист ресурсів від непотрібних витрат, зловживань, невірного управління, помилок, шахрайства та інших порушень;

  • дотримання законів, положень і директив керівництва;

  • виявлення й збереження надійних фінансових та адміністративних даних і неупереджене наведення цих даних у своєчасних доповідях (довідках).

Внутрішній контроль в організаційній структурі, як правило, поділяється на загальні категорії функціонального (діяльністного), адміністративного (управлінського) та фінансового (бухгалтерського) контролю. Контроль менеджменту розглядається як той, що охоплює усі ці види контролю.

Контроль менеджменту може бути визначений як організація, політики та процедур для забезпечення:



  • досягнення накреслених результатів державних програм;

  • використання ресурсів цих програм згідно з встановленими цілями та завданнями відповідних організацій;

  • захисту програм від непотрібних витрат, шахрайства та невірного управління;

  • отримання, зберігання і надання надійної та своєчасної інформації з метою прийняття рішень.

Функціональний контроль пов’язаний з основною діяльністю організації, політикою, процедурами і методами, необхідними службовцям для досягнення завдань організації.

Адміністративний контроль включає у себе процедури і документацію щодо процесу прийняття рішень, яким керуються у своїй діяльності управлінці та службовці для досягнення завдань організації.

Фінансовий контроль пов'язаний з процедурами і документацією ведення фінансової документації.

Вищезазначеною директивою МОВАУ пропонується покласти в основу структури внутрішнього контролю як мінімум п’ять основних та шість детальних стандартів, що придатні для всіх державних організацій та забезпечують аудиторів (контролерів) критеріями перевірки такої структури.

Серед основних стандартів визначені наступні: "обґрунтована впевненість", "підтримуюче ставлення", "чесність та компетентність", "завдання контролю" і "перевірочний контроль"

За стандартом "обґрунтована впевненість" структури внутрішнього контролю мають забезпечити так звану обґрунтовану впевненість у виконанні своїх основних завдань, тобто таку, що відповідає задовільному рівню впевненості за наявних умов витрат, результатів і ризику. При цьому витрати на внутрішній контроль не повинні перевищувати отримані результати.

За стандартом "підтримуюче ставлення" керівники та службовці мають завжди зберігати й проявляти позитивне та підтримуюче ставлення до внутрішнього контролю. Таке ставлення формується керівництвом вищого рівня й знаходить свій прояв в усіх аспектах його діяльності. Коли внутрішній контроль є постійним пріоритетом керівництва, воно формує та зміцнює позитивне та підтримуюче ставлення. Застосуванню цього стандарту, як правило, сприяє його підтримка керівниками вищих і центральних органів державного управління, представників парламенту.

За стандартом "чесність та компетентність" керівники та службовці повинні мати особисту та професійну чесність і підтримувати рівень компетентності, що дозволяє їм усвідомлювати важливість розробки, запровадження та збереження належного внутрішнього контролю, забезпечення виконання його основних завдань. Коли керівники та службовці беруть на себе відповідальність за здійснення контролю, то роблять вагомий внесок у збільшення ефективності його здійснення.

За стандартом "завдання контролю" повинні бути визначені або розроблені специфічні завдання контролю для діяльності кожного міністерства, департаменту, установи, для кожної сфери діяльності організації. Такі завдання мають бути відповідними, всебічними, обґрунтованими та включеними до загальних завдань організації.

За стандартом "перевірочний контроль" керівники повинні постійно перевіряти свої дії та швидко реагувати на всі прояви невірних, неекономічних, непродуктивних та неефективних дій. Перевірка діяльності повинна надавати впевненість у виконанні завдань організації, дотриманні висновків і рекомендацій внутрішніх та зовнішніх аудиторів, їх реалізації шляхом проведення відповідних заходів.

Серед детальних стандартів, що є механізмами або методами для досягнення завдань контролю, встановлені такі:


  • структура внутрішнього контролю, усі операції та значні заходи мають бути чітко документовані, а документація має бути доступна для перевірки (стандарт "документація"). Організація повинна мати письмовий доказ функціонування структури контролю, включаючи її завдання, методи та всі аспекти, пов'язані з операціями та значними заходами;

  • операції та значні заходи мають бути швидко зафіксовані та належним чином класифіковані (стандарт "швидка та належна фіксація операцій і заходів"). Це необхідно для забезпечення керівництва надійною інформацією, на основі якої готуються доповіді, календарні плани й фінансові звіти, а також сприяння діяльності організації і процесу прийняття в ній рішень;

  • операції та значні заходи мають дозволятися й виконуватися лише особами, які діють у межах своїх повноважень (стандарт "дозвіл та виконання операцій і заходів"). Дозвіл є основним засобом забезпечення проведення лише обґрунтованих, запланованих керівництвом операцій і заходів. Узгодженість з умовами дозволу означає, що службовці виконують доручені їм обов'язки згідно з директивами та у межах, встановлених керівництвом або законодавством;

  • ключові обов'язки й повноваження дозволу, обробки, фіксації та перегляду операцій та заходів мають бути розподілені між співробітниками (стандарт "розподіл обов'язків"). Це необхідно для забезпечення збалансованого та ефективного контролю.

  • необхідно запровадити компетентний нагляд для забезпечення досягнення завдань внутрішнього контролю (стандарт "нагляд"). Він передбачає: нагляд за виконанням затверджених процедур і вимог; виявлення та усунення помилок, невірного розуміння та невірних практичних дій; запобігання виникненню або повторенню невірних дій; нагляд за продуктивністю та ефективністю діяльності. Передоручення повноважень службовцем не повинно зменшувати його відповідальності за виконання обов'язків та використання наданих повноважень;

  • доступ до ресурсів і документів повинні мати лише співробітники, які відповідають за їх зберігання або використання (стандарт "доступ та відповідальність за ресурси і документи"). Для забезпечення належної відповідальності необхідно періодично перевіряти узгодженість наявної та задокументованої кількості ресурсів.

Коли специфічні стандарти та процедури внутрішнього контролю передбачені законодавством, останнє не повинно бути занадто обмежуючим. Воно має залишати керівникам певну свободу в модифікації процедур контролю при зміні умов діяльності, інакше внутрішній контроль може стати застарілим і непродуктивним ще до внесення поправок до законодавства.

Необхідно періодично переглядати специфічні аспекти структури внутрішнього контролю та пристосовувати їх до змін середовища, в якому функціонує організація. Кожний орган державної влади має періодично переглядати свої стандарти внутрішнього контролю та, час від часу, вносити до них поправки.

Для ефективного функціонування внутрішній контроль має відповідати трьом основним критеріям:


  • бути належним - належний контроль в належному місці пропорційно до ризику виникнення порушень;

  • послідовно здійснюватися згідно з планом, використовуватися всіма відповідними службовцями та не зневажатись ними за будь-яких умов;

  • бути економічно виправданим, щоб витрати на здійснення контролю не перевищували отримані результати.

При оцінці ефективності внутрішнього контролю завжди необхідно пам’ятати, що його структура залежить від людського чинника, тобто на її функціонування можуть впливати недоліки в розробці, помилки у поглядах і розумінні, зневажання, стомленість або відволікання уваги як у керівників, так і у персоналу.

Організаційні зміни й ставлення керівництва також можуть сильно впливати на ефективність цієї структури. Таким чином, керівництву необхідно постійно перевіряти та удосконалювати контроль, повідомляти персонал про зміни та надавати власний приклад дотримання вимог контролю.

Вважається доцільним запровадження достатньо жорстких стандартів внутрішнього контролю для державних структур, зважаючи на їхній обсяг, різнорідність, кількість справ, чисельність документів та велику кількість нормативно-правових актів, положень та інструкцій, що стосуються їх діяльності.

Керівники мають усвідомлювати, що розвинута та добре відпрацьована структура внутрішнього контролю є основою управління організацією, виконання її завдань, раціонального здійснення діяльності та використання ресурсів. Вони повинні взяти на себе відповідальність за цей контроль, постійно перевіряти свої дії.

Спеціальні підрозділи, що створюються для такого контролю, безумовно є цінним джерелом надання рекомендацій і порад з питань його здійснення, але вони не мають підмінювати всю структуру внутрішнього контролю.

Важливим елементом внутрішнього контролю є щорічне звітування організації перед вищим керівництвом з виконання своїх планів, розроблення заходів з виправлення виявлених недоліків.

Після виявлення вразливих місць необхідно вжити заходи з покращення системи внутрішнього контролю, що може стосуватися різних рівнів державного управління. Ці заходи відповідно можуть передбачати або внесення змін до чинного законодавства, що визначає відносини контролю, або перебудову центральними органами стандартів і процедур внутрішнього контролю, або перегляд керівництвом організацій своєї структури внутрішнього контролю.

Функція контролю є однією з найважливіших складових управлінської діяльності, спрямованою на вдосконалення суспільної діяльності, сприяння розвитку держави. Як правило, ефективний контроль у сфері державного управління забезпечується взаємодією всіх гілок державної влади та набуває характеру єдиної системи державного контролю. Остання потребує:



  • взаємно узгодженого проведення управлінського, фінансового та адміністративного контролю;

  • незалежності підрозділів контролю в органах управління, що може бути досягнуто їх безпосереднім підпорядкуванням першим керівникам цих органів та добором високопрофесійних і відданих справі кадрів;

  • надання контрольній діяльності системності й плановості, запровадження вхідного (з відпрацювання чітких доручень та завдань), проміжного (за станом виконання доручень і завдань) та підсумкового (за кінцевими результатами діяльності) контролю;

  • диференціацію документів за необхідним ступенем глибини контролю;

  • співставлення і відповідність ієрархії рішень та ієрархії контролю;

  • розподіл і конкретизація контрольних завдань та відповідальності по всіх рівнях такої ієрархії;

  • встановлення стандартів контролю (загальних вимог до очікуваних результатів, термінів, регламентів, видів, форм, засобів і методик проведення, форм і термінів звітності тощо) як найважливішого засобу оцінювання результатів виконання завдань і доручень;

  • чітке й не надмірне документування як результатів діяльності, що контролюються, так і контрольної документації;

  • спрощення контролю за процедурою і формою, оскільки, як правило, він значно обтяжує роботу виконавця, відволікає його на чималий термін від виконання основного завдання й навіть інколи заважає цьому процесу;

  • запровадження електронної системи контролю з використанням сучасних інформаційних технологій з метою зведення до можливого мінімуму операцій з паперами та скорочення часу і обміну звітною інформацією;

  • реальну відповідальність посадових осіб не тільки за належне виконання завдань і доручень, але й, в першу чергу, за подання невірних даних, приховування дійсного стану справ з їх виконанням.

Одним з базових принципів побудови системи контролю є врахування особливостей структури відповідної організації. Стосовно сфери державного управління це означає необхідність застосування різних підходів, моделей, принципів і методів контролю в різних системах взаємодії та на різних рівнях владних структур.

В системі взаємодії гілок влади найчастіше йдеться про застосування паралельних повноважень та взаємного контролю; в системі законодавчої влади – про застосування парламентського контролю; в системі судової влади – про застосування конституційного та судового контролю; на вищому, центральному та місцевих рівнях виконавчої влади – про застосування функціонального, фінансового і прокурорського контролю; на рівні окремих державних органів, установ і організацій – про застосування внутрішнього (функціонального, адміністративного та фінансового) контролю.

Взагалі функція контролю є невід’ємним елементом управлінської праці й притаманна певною мірою всім системам й рівням влади та окремим органам державного управління. При цьому йдеться як про внутрішній, так і про зовнішній контроль.

Зовнішній контроль займає значне місце у системі контролю у сфері державного управління в Україні. Відомі такі його форми: конституційний, парламентський, судовий, державний фінансовий та громадський контроль, прокурорський нагляд.

Конституційний контроль здійснюється у формах попереднього і наступного контролю. Попередній контроль полягає у перевірці конституційності законів ще на стадії їх проходження через парламент та в експертизі законопроектів. В низці країн, наприклад, Швеції, Фінляндії, застосовується тільки попередній контроль, тобто, коли вже закон прийнято, він більше не піддається перевірці на конституційність. Принцип наступності конституційного контролю полягає у перевірці на конституційність законів, що вже прийняті й набули чинності та використовується.

В Україні застосовуються обидві форми конституційного контролю. Утворено Конституційний Суд України, який вирішує питання щодо відповідності Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міжнародних договорів, а також здійснює тлумачення положень Конституції України та законів.

Парламентський контроль є формою контролю законодавчої влади за виконавчою владою. Він передбачений Конституцією України (ст. 85) і має здійснюватися у межах, визначених нею.

Парламентський контроль реалізується шляхом:



  • контролю за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

  • заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

  • розгляду і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

  • здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції та закону; розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри йому;

  • затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом, здійснення контролю за їх використанням;

  • призначення на посади за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони, Міністра закордонних справ, призначення на посади за поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України;

  • надання згоди на призначення на посади та звільнення інших посадових осіб відповідно до ст. 85 Конституції України;

  • роботи постійних, спеціальних і слідчих комісій (комітетів) парламенту;

  • запитів депутатів;

  • прийняття рішення про направлення запиту Президенту України тощо;

  • у діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101).

В Україні інститут омбудсмена реалізований у посаді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який відповідно до ст. 101 Конституції України здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Судовий контроль полягає у захисті прав та свобод людини, перевірці законності дій органів виконавчої влади. Він реалізується в Україні системою судів загальної та спеціальної юрисдикції. Конституцією України (ст.55) закріплено право кожної людини і громадянина на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Судовий контроль в демократичній державі має позанаціональні рамки. Кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачається запровадження адміністративної юстиції як форми судового контролю за виконавчою владою.

Державний фінансовий контроль здійснюється за виконанням державного бюджету та реалізацією державних програм, використанням державних фінансових ресурсів, ефективністю управлінської та фінансової діяльності структур виконавчої влади, дотриманням рекомендацій з проведення ними фінансової та економічної політики, з встановлених правил та нормативів бухгалтерського обліку тощо.

За Конституцією України (ст.85, 98) контроль за виконанням Державного бюджету України віднесено до повноважень Верховної Ради України, а контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України.

В межах своїх повноважень Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів України здійснюють загальний контроль за фінансово-кредитними відносинами. Міністерство фінансів України розподілило функції такого контролю між органами державного управління, що підпорядковані їй, а саме, між Державною контрольно-ревізійною службою України, яка має контролювати формування доходів бюджетів органів місцевого самоврядування, використання коштів державного й місцевих бюджетів, позабюджетних фондів та валютних кредитів, та Державним казначейством України, яке має здійснювати контроль з оперативного управління видатками державного бюджету.

Функцію контролю за додержанням банками банківського законодавства, економічних нормативів та нормативних актів здійснює Національний банк України.

Ще одну важливу функцію державного фінансового контролю – фіскальний контроль за діяльністю платників податків і забезпечення виконання доходної частини державного бюджету покладено на Державну податкову адміністрацію України, підпорядковану Президенту України.

До системи державного фінансового контролю також можна віднести Управління Пенсійного фонду України, яке підпорядковане Кабінету Міністрів України та виконує функцію контролю за збором та акумуляцією внесків для пенсійного забезпечення й допомоги, за фінансуванням витрат фонду та своєчасністю та повнотою надходжень страхових внесків.

Всі центральні органи виконавчої влади відповідно до своїх основних функцій і повноважень здійснюють систематичний контроль за реалізацією актів законодавства у відповідних сферах державного управління.

Реалізацію окремих функцій міжгалузевого контролю покладено на спеціальні центральні органи державного управління, наприклад, Антимонопольний комітет України (контроль за дотриманням антимонопольного законодавства), Державну інспекцію з контролю за цінами (контроль за дотриманням порядку затвердження, застосування цін і тарифів у всіх галузях економіки), Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України (контроль за дотриманням стандартів), Державний комітет статистики України (контроль за дотриманням порядку звітності) та ін.

Функції спеціальних контролюючих органів також виконує низка державних служб та інспекцій у складі центральних органів виконавчої влади, таких як митна та санітарна служба, екологічна, пожежна, автомобільна інспекції тощо. Взагалі у системі виконавчої влади України діють кілька десятків органів та установ, що здійснюють контрольні та наглядові функції.

Прокурорський нагляд, який здійснюється системою прокуратури в Україні, згідно з Конституцією України (ст.121) стосується додержання законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також при виконанні судових рішень у кримінальних справах та при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Окрім цього, здійснюється нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Особливість роботи прокуратури у тому, що вона не наділена правом застосування прямих заходів впливу на порушників закону й здійснює це шляхом внесення відповідних протестів, приписів до відповідних організацій чи відповідним службовим особам і, якщо протести не задовольняються, то передачі їх до суду та постановки питання про притягнення винних до відповідальності.

Основа громадського контролю за діяльністю органів державного управління та державних посадових осіб закладена Конституцією України, де народ визначено єдиним джерелом влади в Україні й закріплено його виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, що не може бути узурпованим державою, її органами або посадовими особами (ст. 5).

Згідно з ст.38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Найчастіше громадський контроль пов’язують з реакцією політичних партій, профспілок, інших суспільних об’єднань, рухів, угрупувань, засобів масової інформації, окремих громадян на рішення та дії органів державної влади і посадових осіб з реалізації зовнішньої, регіональної, економічної, соціальної, інформаційної, екологічної, культурної, освітньої та інших напрямів державної політики.

У демократичних країнах органи державної влади встановлюють контакти та підтримують добрі стосунки з громадськістю. Це досягається, здебільшого, створенням спеціальних підрозділів – прес-служб та служб опитування та аналізу настроїв громадськості. Якщо перші, в основному, інформують засоби масової інформації про стан діяльності та перспективні заходи державних органів, то другі вивчають можливу реакцію населення та розробляють рекомендації щодо її врахування при реалізації стратегії та здійсненні політики організації. Взагалі для підтримки зв'язків з громадськістю існують апробовані різні технології - від спілкування з вузьким колом людей до масових засобів комунікації з необмеженою аудиторією.

Для владних структур функція зв'язків з громадськістю є особливо актуальною, оскільки недолік інформування населення нерідко сприяє поширенню різних здогадок і чуток, що формують негативне відношення до влади.

Перед владними структурами постають завдання: наблизити державний апарат до громадян та їх організацій; зробити його роботу більш відкритою; укріпити відносини з громадськістю. Зв'язки з громадськістю в державному управлінні будуються на основі загальних закономірностей формування сприятливого відношення соціального середовища до здійснюваних дій.

Особливо місце у системі контролю у сфері державного управління займають контрольні повноваження глави держави – Президента України. Вони, в першу чергу, засновуються на тому, що Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ст. 102). Тому вони у певному, визначеному Конституцією України обсязі, стосуються всіх гілок влади (ст. 106).

Щодо Верховної Ради України контрольні повноваження глави держави проявляються у праві: підписання прийнятих нею законів; вето щодо них з наступним поверненням законів на повторний розгляд Верховної Ради України; припинення повноваження останньої, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Щодо Кабінету Міністрів України та системи виконавчої влади контрольні повноваження Президента України реалізуються через:



  • призупинення дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

  • внесення за пропозицією коаліції народних депутатів подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України, подання про призначення Міністра оборони, Міністра закордонних справ, Голови Служби безпеки України тощо.

Щодо системи судової влади та прокуратури контрольні повноваження Президента України проявляються у праві:

  • призначення третини складу Конституційного Суду України;

  • утворення судів;

  • призначення на посаду (за згодою Верховної Ради України) та звільнення Генерального прокурора України.

Певне покращання контролю у сфері державного управління пов’язане з проведенням адміністративної реформи в Україні. Відбулося покращання організаційних структур та взаємозв’язків, розподілу праці, удосконалення планування, а відповідно й контролю за рахунок:

  • наведення чіткого порядку в роботі системи виконавчої влади,

  • надання міністерствам більшої самостійності у розробці та здійсненні державної політики,

  • скорочення кількості центральних органів виконавчої влади,

  • проведення в них функціонального обстеження з метою виключення дублювання функцій,

  • забезпечення більшої стабільності в роботі апарату,

  • удосконалення функціонування державної служби та підвищення її статусу,

  • запровадження регламентів роботи на вищому, центральному та місцевому рівнях виконавчої влади.

В Україні на сьогодні чимало зроблено у напряму створення правових засад здійснення функції контролю у сфері державного управління. В першу чергу йдеться про Конституцію України та низку Законів України, що регулюють контрольні повноваження органів державної влади. Серед них Закони України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", "Про державну податкову адміністрацію України", "Про банки і банківську діяльність" та ін.

В той же час складна розгалужена, багатофункціональна, методологічно й технологічно неоднорідна система контролю у сфері державного управління на сьогодні є об’єктом, форма якого не кращим чином відповідає його змісту. Заслуговують на визнання слушними пропозиції низки українських вчених – фахівців у сфері державного управління та адміністративного права щодо створення вищої аудиторської установи країни. Тим більше, що такі пропозиції відповідають світовій практиці.

Відповідний орган державної влади має скоординувати функції державного контролю, упорядкувати та удосконалити їх нормативно-правове регулювання, забезпечити відповідними стандартами зовнішнього і внутрішнього контролю та здійснювати перевірку дотримання останніх.

Аналогічні установи створені у багатьох країнах світу, наприклад, Британська та Шведська Державні аудиторські служби, Департамент державного контролю і аудиту Російської Федерації, Федеральний Аудиторський Суд в Німеччині та інші.

В Україні вже подолано багато упереджень перехідного періоду державотворення. Свого, дуже важливого місця набули управлінські функції державного прогнозування та планування. На часі надання належного місця у системі державного управління й функції державного контролю, що завжди органічно пов’язана з функцією державного планування та сприятиме більш ефективному досягненню визначених цілей розвитку України.



Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   13



База даних захищена авторським правом ©biog.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка