Бакуменко в. Д

На сучасному етапі розвитку українського суспільства і держави йдуть значні зміни у всіх сферах суспільного життя, що призводить до глибоких трансформацій державного управління. Метою цього навчально-методичного посібника є методологічний аналіз деякої частини таких змін, що стосуються системи й процесів розробки та прийняття управлінських рішень, шляхів трансформації національної моделі державного управління, а також висвітлення основних аспектів впливу очікуваної зміни моделі державного управління на прийняття управлінських рішень.

Методології прийняття управлінських рішень присвячені численні наукові дослідження, до найбільш відомих з яких можна віднести роботи Г.Альтшулера, Ф.Ау­на­пу, П.Дру­кера, Й.Кхо­­ла, О.Ла­­­­ри­чева, Ч.Ліндблома, Л.План­кетта, Г.Сай­мона, Ю.Ти­­хо­ми­рова, Г.Хей­ла. Й це не випадково, оскільки прийняття рішень є одним з основних результатів діяльності суб’єкта управління, спрямованої на об’єкт управління з метою досягнення певних цілей управління. Серед інших найбільш важливих результатів діяльності суб’єкта управління необхідно зазначити формування певних управлінських впливів на підставі прийнятих рішень (їх як правило передбачено в одному рішенні кілька), а також забезпечення дієвого контролю за їх реалізацією.

В той же час в роботах, які присвячені методології управлінських рішень, практично відсутні аналітичні підходи до розгляду трансформацій моделей виробки і прийняття державно-управлінських рішень у зв'язку з соціальними змінами. Тому дослідження методологічних аспектів управлінських рішень в умовах соціальних змін є не тільки актуальною практичною проблемою, а й важливим завданням розвитку державного управління як наукової галузі.

За класичним уявленням, що склалося в науці управління (менеджменті), прийняття рішень ототожнювалося з вибором альтернативи. Відповідно – прийняття управлінських рішень розглядалося як вибір альтернативи при здійсненні управлінської діяльності.

У сучасному менеджменті відбувається трансформація поняття прийняття управлінських рішень, що ґрунтується на більш чіткому визначенні місця таких рішень в управлінській діяльності. Прийняття управлінських рішень розглядається як суттєва частина управлінсь­кого процесу з послідовними етапами виявлення та діагностування проблемних ситуацій, розробкою альтернатив та вибором однієї з них, що найбільше задовольняє виходу з ситуації, що склалася.

На сьогодні серед фахівців з менеджменту утвердилася концепція розгляду управлінського процесу як циклу, що складається з послідовності таких функцій управління як планування (у тому числі прогнозування, програмування і проектування), організація (у тому числі прив’язка функцій до певних структур, тобто надання змісту певної організаційної форми, субординація та координація, а також управління персоналом), мотивація (у тому числі стимулювання), контроль (у тому числі попередній, проміжний і підсумковий), що пов’язані у кожному циклі процесами прийняття рішень та комунікації. Здебільшого у практиці управління йдеться про рішення з планування (цілепокладання, розробку стратегій розвитку, концепцій, програм, планів і проектів) організаційні, мотиваційні рішення та рішення з контролю. Достатньо часто у науковій літературі процес прийняття рішень ототожнюється з відповідною функцією управління (або управлінською функцією).

Значну увагу дослідженню прийняття управлінських рішень приділено не тільки фахівцями з менеджменту, а й вченими правознавцями. В Україні відомі роботи В.Авер’я­нова, Г.Атаман­чука, А.Ва­­­силь­єва, Є.Кубка, Б.Лаза­рєва, Н.Ниж­ник, В.Селіва­нова, М.Стрель­биць­кого, В.Цвєткова та інших. В цих роботах здебільшого акцентується увага на організаційно-правовому аспекті прийняття рішень. Як типовий приклад такого підходу можна навести визначення поняття управлінського рішення, дане Г.Атаманчуком. За його трактуванням – це соціальний акт, в яко­му в логічній формі (текстуальна модель) висловлені впливи управ­лінсь­ких ланок (державних органів, посадових осіб) на суспільну систему (ке­ро­вані об’єкти), що необхідні для досягнення поставлених цілей, забезпечення інте­ресів та задоволення відповідних потреб в управлінні.

В той же час, слушним є зауваження Б.Ла­за­рева, який вважає недоцільним, розглядаючи зокрема державне управління, змішувати поняття "управ­лін­ське рішення" та "акт держав­ного управ­ління", оскіль­ки пер­ше - це вибір альтернативи, а друге - це владне воле­вияв­­лення суб’єкта уп­­равління, спрямоване на об’єкт управ­ління. Саме таке розмежування дозволяє більш чітко розділити етапи прийняття управлінського рішення та його реалізації, пов’язаної насамперед з перетворенням рішення в реальний управлінський вплив.

У будь-якому разі виникнення необхідності у прийнятті управлінського рішення пов’язується з виникненням проблемної ситуації. Якщо немає проблеми, то немає потреби й у прийнятті рішення. Проб­лемна ситуація з позиції системної філософії виникає вна­слі­док невід­повідності існуючого і бажаного стану певної сис­­теми. На думку Г.Ата­манчука, проб­лемна си­туа­ція в соціальних системах пород­жується діалектикою життя і виникає тоді, коли стає явною необ­хідність зміни цілей та параметрів діяльності, що задані.

Вищезазначена проблемна ситуація на державному рівні вини­кає, в основному, за двох умов: у зв’язку з постановкою нових цілей розвитку (нормальний режим управління) та внаслідок кризового розвитку подій в соціальній системі (надзвичайне або кризове управління). Іншими словами - це або проблема досягнення нового, кращого за те, що було, або проблема втрати останнього, перша з яких пов’язана з усвідомлюваною зміною межі майбутнього, а друга - з нео­чі­куваним порушенням межі існуючого. Від­по­відно виникає різне став­лен­­ня і підходи до вирішення таких проблем. У першому випадку має здійс­ню­ва­ти­ся управління за відхиленням, тобто за розбіжністю між параметрами функ­ціо­нування об’єк­та управління та цілями управління, а в другому - за збу­рен­ням, коли ке­руюча система, суб’єкт уп­рав­лін­ня реагує на можливість від­хи­лення від стану нор­маль­ного функ­ціо­нування об’єкта управління внас­лі­док зовнішніх причин.

При нормальному режимі управління, як показує сучасна світова практика, про­цеси управління в соціальних системах, зокрема процес державного управління, здебільшого набувають характеру стра­те­гіч­но­го, а при кризовому управлінні вони забез­печується, в рамках чинних зако­нів політичної боротьби, обме­женням прав і свобод громадян, а також значним звуженням дії меха­нізмів само­регуляції. Відпо­відно до положень теорії синергетики (сино­німи - теорія дисипативних струк­тур, теорія динамічного хаосу), з одного боку, систем­на криза свід­чить, що вичерпані ресурси колишніх джерел розвитку відпо­від­ної сис­те­ми і руйнівні процеси набули переваги, а, з дру­гого боку, дезор­ганізація ство­рює нові можливості для нової організації, включення процесу само­організації.

Ці теоретичні положення підтверджуються розвитком процесу дер­жав­­ного управління в Україні. Виникнення в Україні умов переходу від критичного до нормального режиму управління актуалізувало необхідність визначення довгострокових перспектив держави, постановку обгрунтованих цілей її розвитку, пошук нових загальнонаціональних ідей, навколо яких могло б згуртуватися суспільство. Однією з безумовно найбільш вдалих таких ідей є орієнтація на європейські цінності, курс на забезпечення відповідних рівня життя та стандартів демократизації суспільства, входження країни до євроатлантичної системи безпеки.

Природнім для переходу від критичного до нормального режиму управління є відмова від методів, технологій і засобів управління за збуренням на користь методів, технологій і засобів управління за відхиленням.

Підвищення ефективності соціального управління, його дієвості особливо актуальне у контексті вибору України шляху до євроінтеграції, оскільки виникає необхідність у осмисленні моделі управління, притаманної ЄС, та пристосуванні до неї власної моделі державного управління.

Наукою і практикою управління доведено необхідність виділення моделей державного управління. Таких моделей багато, фактично майже кожна країна має свою таку модель, що враховує історичні традиції та національні уподобання. В той же час є низка найбільш досліджених моделей державного управління, що стали якби еталонами як з теоретичної, так і з практичної точок зору. На пострадянському просторі найбільше уваги привертають дві з них – це так звані американська та європейська моделі державного управління. В основу першої покладено “людину економічну” й акцент зроблено на створенні максимальних умов для отримання прибутку в результаті її діяльності, а в основу другої покладено “людину адміністративну” й зроблено акцент на пріоритет права, тобто на максимально можливе правове врегулювання будь-яких суспільних відносин та чітке дотримання такою людиною у процесі діяльності встановлених норм права. Одним з відомих варіантів відображення моделі “людини адміністративної” є класична модель М.Вебера, що утворена набором ідеальних принципів, які стосуються такої людини.

Вважається, що американська модель державного управління зорієнтована на всі процеси і функції управління в спектрі повноважень держави, коли державне уп­рав­­­ління розглядається як галузь, що вклю­чає за­ко­­но­дав­чу, виконавчу і судову гілки влади. В євро­пейській же моделі державне управління фактично роз­глядається як підгалузь права. Інакше кажучи, у першій моделі передбачається поєднання політичних, правових та адміні­стра­­тив­них функ­цій, а в другій - їх розмежування, тобто визна­чення дер­жав­но­го уп­рав­лін­ня як всієї не законодавчої та не судової діяль­нос­ті держави, або як підзакон­ної виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави.

У спрощеному розумінні європейська модель державного управління характеризується розгалуженою й дуже розвиненою системою права, коли кваліфікований управлінець в першу чергу повинен мати добру юридичну підготовку. Як її типові приклади, достатньо добре відомі в Україні, можна навести німецьку та французьку моделі державного управління.

Вибір Україною шляху європейської інтеграції автоматично призводить до необхідності орієнтації на впровадження євро­пейської моделі державного управління. Пристосування національного законодавства до дуже розвиненого європейського законодавства, що за найбільш скромними оцінками містить близько 80 - 100 тисяч сторінок текстів документів, безумовно внесе певні й суттєві корективи у підходи до формування управлінського персоналу. В першу чергу йдеться про необхідність значного підвищення його правової та загальної управлінської культури. По-друге, процес європейської інтеграції безумовно супроводжу­ватиметься збільшенням обсягів управлінської роботи, підвищенням її інтенсивності, а відповідно й необхідністю залучення додаткових та підвищення кваліфікації вже працюючих кадрів. В умовах спочатку трансформації, а потім й застосування європейського законодавства різко зростатиме попит на фахівців з юридичною освітою, причому не взагалі, а саме таких, що підготовлені до цієї роботи. Не останню роль у цьому процесі відіграватиме знання іноземних мов, в першу чергу англійської й тих країн, що допомагатимуть Україні прискорити шлях в ЄС. Навряд чи є сумніви у тому, що європейська трансформація національної моделі державного управління потребує величезних фінансових витрат й без доброї волі та допомоги ЄС може затягнутися на десятки років.

Одним з серйозних проявів прагнення України до європейської інтеграції є започаткування в ній політичної реформи, основним очікуваним результатом якої є зміна форми державного правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську, характерну для низки провідних країн ЄС. Таким чином відбуваються не тільки зовнішня, а й внутрішня зміни моделі державного управління.

Як відомо, відповідно до закону необхідної різноманітності для створення системи, здатної вирішити проблему з певним рівнем різноманітності, необхідно, щоб ця система мала більшу різноманітність ніж ця проблема. Звідси й витікають дуже непрості вимоги до створення політично й економічно конкурентноспроможної в умовах ЄС української системи держав­ного управління, оскільки вона має бути здатною відповідати європейському законодавству, спрямувати суспільство на дотримання європейських цінностей, забезпечити паритет України в співдружності країн ЄС.

Виходячи з цього, умовою виконання системою державного управління в повному обсязі своїх функцій є, передусім, залучення до неї і виважений розподіл по рівнях управління найбільш кваліфікованих, високоосвічених та ініціативних фахівців, патріотів своєї країни, активістів справи європейської інтеграції. Оскільки управління має динамічний і ситуаційний характер, а процеси в суспільстві мають тенденцію до прискорення в часі, то для системи державного управління постійно існує необхідність у випе­ред­жаючому рівні управління, зокрема у вдосконаленні підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців на фоні неперервного ефективного наукового супроводу процесів державотворення.

На прийняття управлінських рішень в Україні можуть суттєво вплинути певні аспекти, пов’язані з очікуваною зміною моделі державного управління. Серед основних аспектів такого впливу можна зазначити наступні: ціннісний, політичний, інноваційний, функціональний, та мотиваційний. Пріоритети цих аспектів зазначені в їх послідовності, викладеній нижче.

Ціннісний аспект безпосередньо пов’язаний з культурою організації, він є найбільш суттєвим її рівнем. За відомим висловом Е.Шайна, культура організації – це результат відповідної реакції на дві головні проблеми, з якими стикається кожна організація, а саме: на потребу адаптації та виживання в певному оточенні і на потребу у внутрішній інтеграції. Оскільки можна розглядати європейський вибір України як реакцію держави на потребу адаптації та виживання у сучасному світі й на потребу у внутрішній інтеграції, то внаслідок такого вибору слід очікувати зближення національної культури з європейською. Такий результат скоріш за все сприятиме прискоренню соціально-економічного розвитку країни, так як відомо, що культура більшої спільноти впливає на культуру організацій, які діють у її межах. Найбільш суттєвим рівнем такої культури безумовно є європейські цінності.

Вплив організаційної культури на прийняття рішень здійснюється через спільні вірування і цінності, що формують у членів організації стійкий набір базових положень, правил, яким вони надають перевагу. Оскільки організаційна культура сприяє нівелюванню розбіжностей, то й процес прийняття рішень може стати ефективнішим. З другого боку, вплив ціннісних орієнтацій, які переважають у національній культурі, може набирати форми зобов’язань, які певним чином обмежують діяльність організації. На ній також може відчутно позначитися форма правління в державі.

Існують й інші, до речі більш відомі, спроби синтезу різних типів логічних моделей прийняття рі­­шень, зокрема раціональної (акцент на зв’язку між цілями та засобами їх до­сягнення), правової (акцент на процесі прийняття рішень, їх відпо­ві­даль­­нос­ті, правовому аспекті), політичної (акцент на політичних факто­рах впливу на прийняття рішень), соціально-психологічної (акцент на осо­бистісних та гру­пових факторах впливу, поведінці). Жод­на з цих моделей не забезпечує пов­ноту опису процесу прийняття рі­шень, тому вважається доціль­ним їх або комплексне, або ситуативне засто­су­вання.

Усталеним підходом до формування управлінських рішень є їх роз­гляд у складі єдиного управлінського процесу. Аналіз останнього доз­во­ляє виді­лити так звану модель раціонального прийняття рішень. Остання складається з етапів: виявлення та діаг­нос­тування проблеми  формулювання обме­жень та кри­те­ріїв для прий­нят­тя рішень  виявлен­ня альтернатив  оцінка аль­тер­на­тив  ви­бір оптимальної альтернативи. У найбільш узагальненому вигляді остання мо­дель містить блоки: підго­товку до роз­робки управлінського рішення; роз­роб­ку цього рішення та його прийняття (ухвалення).

Модель раціо­нального прий­няття рішень є добре продуманою і водно­час ідеальною алгоритмічною моделлю. Безумовно необхідно праг­нути мак­си­мально можливо дотримуватися її. Разом з тим на практиці, як правило, уп­равлінці дотримуються концепції вимушеної раціо­нальності (впер­­ше дос­лід­жена Г.Саймоном), суть якої полягає в тому, що з багатьох мож­ливих аль­тернатив люди в змозі бачити лише деякі з них, а тому, зде­біль­­шого, за­до­воль­­няються не оптимальними, а досить хорошими рішен­нями або такими, що дають змогу якось вирішити проблему. Найкраще цю концепцію оха­рак­те­ризував сам автор, за висловом якого дійсна людська раціональність не є ні абсо­лютно раціональною, ні ірраціональною. Саме тому, на думку Г.Сай­мо­на, необ­хід­не існування організацій, однією з основ­них функцій яких є ком­­пенсація обмеженої раціональності індивідів. Відповідає кон­цепції виму­шеної раціональності і гіпотеза, запропонована Д.Пейном і М.Браунштейном, згідно з якою особа, що приймає рішен­ня, виходить при цьому здебільшого не з алгоритмічного процесу, а з простих евристичних пра­вил.

Незважаючи на зазначений фактор вимушеної раціональності, мо­дель раціо­нального прий­няття рішень залишається еталоном при вирішенні проб­лемних ситуацій. За висновком В.Дункана, нераціональні теорії рі­шень не давали кра­щих результатів, ніж раціональні.

Мотиваційний аспект пов’язується з теоріями мотива­ції, що ба­зу­­ються на аналізі потреб та про­цесу. Як зазначає Ю.Палеха, акцент управління переноситься із спонукання на мотивацію, від якої залежить ефективність стимулюючої активності при переплетенні інтересів зовнішнього і внутрішнього середовища організації, на формування свідомості "я", своєї визначальної особливості й навіть певної соціальної місії.

Ключовими поняттями тео­рій моти­ва­ції є зусилля, орга­ні­заційні цілі та ін­дивідуальні потреби. Засто­со­вується така схема дій: задоволь­няють­ся потреби праців­ни­­ків  вони докладають енергійних зу­силь  в резуль­­таті забезпечується досяг­нення організаційних цілей. Саме задо­во­лен­ня по­треб працівників є основ­ною метою мотиваційних зусиль. Серед тео­рій за­до­волення заслуговує на особливу увагу теорія ЖВЗ, оскільки сучасні до­­слід­­ження підтверджують її справедливість. Вона запропонована К.Ал­­дер­­фером і складається з трьох рівнів потреб, кожна з яких задо­воль­няється незалежно від інших, а саме: Ж - означає життєві потреби, тобто фізіо­ло­гічні і безпеки; В - потреби взаємин, що пов'язані з між­осо­бистісними стосунками; 3 - потреби в підвищенні поваги і самореалізації. В цілому така модель, на нашу думку, може бути поширена й на великі соціальні групи, а за тім й на суспільство в цілому. Тоді слід виходити з тези, що й держава на вищому рівні своїх інтересів має потреби в підвищенні поваги й самореалізації.

З погляду сучасної науки управління, не нехтуючи ролі мотивації, слід зазначити, що обґрунтована постановка цілей та їх пріоритетне структурування на стадії функції планування є значно більш суттєвими, ніж мотивація, оскільки при хибному виборі шляху вирішення проблеми мотивація може тільки прискорити отримання неправильного результату.

Постіндустріальне суспільство — це стадiя суспiльного розвитку, що приходить на змiну iндустріальному суспiльству. Найвiдомiшими представниками теорії постіндустріального суспільства є З.Бжезiнський, Д.Белл, Г.Кан, А.Тофлер, Ж.Фурастьє, А.Турен. До основних чинникiв, що визначили перехiд вiд iндустрiального суспiльства до постiндустрiального, вiдносять: перевагу сфери послуг над сферою виробництва; змiни у соціальній структурi суспiльства (класовий подiл поступається мiсцем професiоналізмовi); перемiщення центрів знань, що справляють вирiшальний вплив на стратегію розвитку суспільства, до унiверситетiв; створення нових iнтелектуальних технологiй (наприклад, Інтернет), запровадження планування й контролю технологічними змiнами. Враховуючи, що вироблення, розподiл та споживання iнформацiї є головною сферою економічної дiяльностi сучасного суспiльства, рядом вчених (Ж.Серван-Шрейдер, С.Масуда та iн.) було запропоновано змiнити термiн постіндустріальне суспільство на термiн "iнформацiйне суспiльство".

Перехід до постіндустріального (інформаційного) суспільства пов’язаний з різким зростанням попиту на інформаційні технології, а відтак їх інтенсивним розвитком. Він знаменує суттєве удосконалення процесів управління, оскільки управлінська діяльність є інформаційною за своєю сутністю: на вході маємо інформацію про проблемну ситуацію, далі йде її переробка в управлінське рішення, потім формуються механізми реалізації цього рішення, що також пов’язано з формуванням нової інформації.

Сучасний світовий рівень інформаційних технологій створює потенційні мож­ли­вості від­слід­ковувати та оцінювати стан та розвиток державного управління шляхом оцінювання відповідних управлінських рішень через впровадження моніторингів, орга­­ні­за­цію накопичення та обробку інформації в базах даних та знань, засто­­су­ван­ня різно­манітних інформаційно-пошукових систем з вико­рис­тан­ням розпо­­ділених мереж, сучасних інформа­ційних та комп’ютерних техно­логій, а також інформаційно-методичних ресурсів, що забезпечують оперативний доступ управлінця фактично до всієї необхідної та цікавої інформації.

У прак­тиці державного управління різних країн вже широко викорис­тову­ються програмні комплекси та комп’ю­тер­ні системи, що накопичують та надають управлінцям оперативну інфор­ма­цію про законодавчі та інші норма­­тив­но-правові акти, дають змогу отримувати прогнозні модельні оцін­ки з макро­економічних питань і спростити проектування. При достатній інформації та відповідній її органі­зації можливе впро­вадження систем аналізу та оцінювання процесів державного управління як з окремих напрямів, так й в цілому. Фактично на сьогодні ця проблема переведена з теоретичної площини в економічну та технічну.

Йдеться про всебічну комп'ютеризацію державного управління в аспекті створення його електронної системи на всіх рівнях від Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України до органів місцевого самоврядування. "Електронізація" державної влади безумовно внесе суттєві зміни як у самі управлінські рішення, так і в процес їх розробки та реалізації. Вона фактично формує інформаційні та технологічні умови для подальшої демократизації держави, відкритості управлінських інституцій, розвитку самоврядування.

Заслуговує на увагу оцінка можливого прояву різних аспектів впливу на прийняття рішень за умови європейської інтеграції України. Скоріш за все при вирішенні проблем на новому шляху держави функціональний, інноваційний та мотиваційний аспекти не потребуватимуть серйозних змін у підходах, методах і засобах, оскільки більше мають внутрішню і технологічну природу, чого не скажеш про ціннісний та політичний аспекти. Саме виконання вимог, що пов’язані з цими аспектами, складатиме найбільші труднощі при вступі України до ЄС. Така оцінка базується на певному досвіді тих з 10 країн, що були недавно прийняти до ЄС.

Управлінські рішення й впливи є основним результатом управлінської діяльності, яка, за своєю природою є суто інформаційною діяльністю. Саме тому й подалі, особливо виходячи з вимог процесу європейської інтеграції, необхідно приділяти велику увагу удосконаленню управлінських рішень й впливів, в першу чергу на державному рівні.

Тенденції сучасного розвитку методології прийняття управлінських рішень свідчать про те, що йде процес якісного оновлення всіх складових системи держав­ного управління, який потребує структурних і ментальних змін як в державі, так і в діяльності державних службовців.

Прийняття рішень з прогнозування, стратегічного планування, вибору раціо­наль­­ної структури органів державної влади та її кадрового забезпечення, ство­рення високоефективних мотиваційних підходів, розроблення і застосування сучасних мето­дів контролю, здійснення міжнародних і внутрішніх комунікацій – все це потребує дальшого розвитку досліджень у галузі науки державного управ­ління. В умовах посилення в Україні склад­ності й масштабності завдань державного управ­лін­ня, виникнення нових проблемних ситуацій, пов’язаних з вибором європейського шляху розвитку, розробка відповідних підходів, методів і технологій для їх вирі­шення набу­ває особливого й першочергового значення. Без цього неможлива висока динаміка розвитку українського суспільства і держави, подолання наслідків кризи, рух України в майбутнє.