Забезпечення закон



Сторінка2/12
Дата конвертації16.03.2018
Розмір2.72 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

1.2. Надання адміністративних послуг у галузі містобудування

як об’єкт забезпечення законності та види вказаних послуг

Поняття законності є на сьогоднішній день усталеним у юридичній доктрині. Так, у підручнику з теорії держави і права, виданому у 2015 р. за ред. О.В. Петришина законність розглядається як принцип, відповідно до якого усі суб’єкти права мають правильно реалізовувати акти законодавства. Зміст принципу законності пов’язується із положеннями щодо: вищої юридичної сили законів в системі нормативно-правових актів; загальнообов’язковості законів за колом осіб; однаковості вимог закону для всіх суб’єктів права; неприпустимості протиставлення законності та доцільності в діяльності державних органів; невідворотності настання юридичної відповідальності. Характеризуючи співвідношення принципу законності та принципу верховенства права вказується про деталізацію та поглиблення вказаним принципом вимог законності за рахунок встановлення вимог до змісту актів законодавства [209, с. 337]. В теорії адміністративного права прийнятим є розуміння законності в декількох аспектах: як принцип діяльності держави, метод державного управління, режим системи відносин різних суб’єктів адміністративного права. Зокрема, в першому аспекті законність пов’язується із обов’язком державних органів, інших фізичних і юридичних осіб діяти відповідно до вимог законів. Законність і дисципліна визначаються обов’язковими рисами правової держави, а також тими засобами, за допомогою яких держава регулює суспільні відносини, забезпечує законослухняну поведінку [4, с. 270].



Основними способами забезпечення законності в державному управлінні називають: проведення контролю, здійснення нагляду, розгляд звернень громадян. Водночас вказується про передування цим способам загальних, не обов’язково таких, що тягнуть конкретні юридичні наслідки заходів: утворення економічного підґрунтя правомірної поведінки членів суспільства, а також переконання (попередження, роз’яснення, виховання), утворення моральних стимулів законослухняної поведінки суб’єктів державного управління. Ці заходи також розглядаються як способи забезпечення законності [4, с. 269-270]. Процеси децентралізації публічної влади виявляються, зокрема, у переданні повноважень щодо надання окремих адміністративних послуг, в тому числі і у галузі містобудування, до компетенції органів місцевого самоврядування [27; 107]. Разом із тим, як випливає з усталеного на сьогодні визначення державного управління, його природа має, передусім державний характер, а суб’єктами є державні органи [4, с. 8]. Вказане ставить питання щодо засобів забезпечення законності у відповідній діяльності органів місцевого самоврядування. При відповіді на це питання слід виходити з положень щодо: призначення місцевого самоврядування, його специфічних ознак, таких як правова та організаційна автономія. Так, сутність місцевого самоврядування пов’язується із правом територіальної громади на самостійне (але в межах закону) вирішення питань місцевого значення [4, с. 114]. Таким чином, попри положення щодо автономії, можна вказувати, що рішенням (діям) органів місцевого самоврядування, як і таким суб’єктів державного управління притаманні такі риси, як публічний, владний, організуючий характер [74, с. 96-98]. Правова автономія органів місцевого самоврядування пов’язується із наділенням їх власними повноваженнями, в межах яких вони мають повну свободу дій. Організаційна автономія полягає, передусім, у можливості органів місцевого самоврядування самостійно визначати свою внутрішню структуру, а також у відсутності підпорядкованості іншим органам, певній обмеженості контролю за рішеннями (діями) [4, с. 114]. Специфіка засобів забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування стала предметом певної уваги на рівні окремих дисертаційних досліджень. Так, С.В. Павленко, досліджуючи ці питання, вказує на такі специфічні засоби забезпечення законності, як: створення певних структурних підрозділів з метою організаційного забезпечення належної взаємодії органів місцевого самоврядування із місцевими органами державної влади; організація регіональної міліції [95, с. 13, 14]. Це дає підстави стверджувати про актуальність вказаних вище засобів забезпечення законності також і для діяльності органів місцевого самоврядування, з урахуванням специфіки місцевого самоврядування порівняно із державним управлінням.

Проблему сутності контролю аналізували: О.Ф. Андрійко [8], В.М. Гаращук [20], В.М. Горшеньов, І.Б. Шахов та інші. Окремі аспекти контролю та нагляду були проаналізовані дослідниками за такими напрямками, як: фінансовий контроль, банківський контроль, податковий контроль (Л. А. Савченко, Л. М. Касьяненко, Л. В. Борець, О. П. Пащенко, І. В. Панова, Л. М. Кравченко, С. І. Лучковська, В. С. Симов`ян, Ю. О. Соловйова, Д. М. Рева); митний контроль, теоретичні та практичні проблеми організації і здійснення, контролю в митній службі України (Т. В. Корнєва, О. М. Тропіна, І. М. Коросташова, А. В. Мазур, Ю. М. Дьомін); парламентський контроль, як засіб забезпечення законності у сфері державного управління, проблеми теорії та практики (Ю. Г. Барабаш, І. К. Залюбовська); прокурорський нагляд за дотриманням законності (Г. П. Середа, І. М. Козьяков, Р. Р. Трагнюк, В. І. Бабенко, Т. В. Корнякова, М. П. Курило, В. С. Бабкова); екологічний контроль, контролю за використанням та охороною земель, громадський екологічний контроль (Л. М. Здоровко, С. І. Хом’яченко, О. Б. Федоровська); контроль і нагляд за дотриманням трудового законодавства, адміністративний примус в сфері охорони праці (Є. М. Попович, О. В. Баклан); контрольне провадження в діяльності державних органів та, зокрема, в діяльності податкової міліції (Д. В. Лученко, О. М. Хольченков, С. С. Вітвицький, А. О. Мухатаєв, П. М. Чистяков); контроль та нагляд в діяльності органів внутрішніх справ, контроль та нагляд як способи забезпечення дисципліни і законності, здійснення контролю та нагляду щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки (Х. П. Ярмакі, О .М. Куракін, Ю. Ю. Басова, С. Г. Братель, А. П. Калініченко, В. В. Новіков, Т. А. Плугатар, Д. П. Цвігун,) та ін. Сьогодні поширеним є розуміння контролю як складової частини (елементу) управління, сутність якого полягає у відслідковуванні стану справ на підконтрольному об’єкті, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, Законів України, інших нормативно-правових актів, додержання дисципліни та правопорядку і зовні виявляється у втручанні контролюючих органів в оперативну діяльність підконтрольних об’єктів, наданні їм обов’язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів [4, с. 278]. Контроль розглядається як основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Принципами контролю визначаються: універсальність (охоплення усіх сфер державного будівництва); систематичність (постійність, регулярність); безсторонність (проведення незацікавленими особами); реальність (досягається за рахунок кваліфікованих кадрів контролерів); дійовість, оперативність, результативність; гласність (доведення у випадках, передбачених законом результатів контролю до відома зацікавлених осіб (громадськості, правоохоронних органів тощо)). Формами здійснення контрольної діяльності визначають проведення перевірок, ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів тощо [4, с. 273]. З огляду на охоплення категорією «суб’єкт надання адміністративних послуг у галузі містобудування» як органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування, з урахуванням вказаних вище положень щодо організаційної автономії органів місцевого самоврядування особливу увагу привертають до себе положення щодо класифікації контролю, зокрема за таким критерієм, як суб’єкт здійснення. За цим критерієм розрізняють відомчий, міжвідомчий та надвідомчий контроль [4, с. 273-274]. Як буде встановлено далі в цій роботі, для забезпечення законності надання розглядуваних послуг найбільше значення має відомчий (внутрішньовідомчий, внутрішній) контроль як контроль, що здійснюється усередині відповідної структури [4, с. 273-274], хоча в окремих випадках істотного значення набуває міжвідомчий і навіть надвідомчий контроль.

Іншим способом забезпечення законності визначено нагляд. В юридичній літературі вказується, що попри близькість цього поняття до контролю в них є істотні відмінності [4, с. 276]. Так, при наявності єдиної мети та форм здійснення можна стверджувати про відсутність у нагляду таких характерних рис контролю, як систематичність, відсутність у суб’єктів нагляду повноважень щодо втручання в оперативну діяльність підконтрольного об’єкта, видання обов’язкових до виконання приписів, притягнення до юридичної відповідальності. Крім того, стверджується про обмеженість сфер суспільних відносин, в яких проводиться нагляд (пожежний, санітарний нагляд, адміністративний нагляд тощо) [4, с. 276-278; 17, с. 181; 66, с. 300]. Цим останнім положенням визначається характер нагляду стосовно надання адміністративних послуг у галузі містобудування і, як наслідок, зосередження основних проблемних питань саме щодо здійснення контролю.

Специфіка звернення громадян як способу забезпечення законності в юридичній літературі пов’язується із ініціаторами здійснення контрольної діяльності – не державні органи (їх посадові особи), а громадяни [4, с. 276-278]. З урахуванням процесів децентралізації, передання повноважень щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування до органів місцевого самоврядування особливого значення набувають положення ч. 1 ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р. № 393/96-ВР (далі – Закон «Про звернення громадян») [152] щодо визначення суб’єктами розгляду звернень громадян не тільки органів державної влади, але й органів місцевого самоврядування. Вказане положення можливо розглядати як процесуальну основу для розгляду уповноваженими органами (посадовими особами) місцевого самоврядування скарг на результати надання адміністративних послуг у галузі містобудування.

Враховуючи: виняткове значення контролю як способу забезпечення законності в державному управлінні; аналогічне його значення для забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування; фактично «монополію» вказаних систем публічної влади як суб’єктів надання адміністративних послуг (п. 3 ст. 1 Закону «Про адміністративні послуги») - при подальшому дослідженні засад забезпечення законності надання розглядуваних послуг можливим вбачається виходити з контрольної діяльності як основи забезпечення законності надання розглядуваних послуг.

Однією з дій, що виконуються на підготовчій стадії контролю є визначення предмету контролю (що саме слід перевірити). Якщо виходити з наведеного вище визначення контролю, то предметом контролю можна визначити відповідні рішення, дії підконтрольного об’єкта (відповідного органу чи посадової особи). Виходячи з наведених вище положень щодо інших основних способів забезпечення законності, можна стверджувати, що об’єктом їх здійснення є теж вказані рішення, дії. Стосовно нагляду це твердження випливає з його мети. Стосовно звернення громадян – з тієї позиції, що вказаний спосіб лише акцентує увагу на особливому ініціаторі відповідної контрольної діяльності. Отже, в подальшому дослідженні слід виходити з загального розуміння об’єкту забезпечення законності як, передусім, рішень, дій підконтрольного об’єкта (відповідного органу чи посадової особи). Слід зауважити, що подібне розуміння відповідає усталеним загальним напрямам, в яких проводяться наукові дослідження з питань забезпечення законності в державному управлінні в конкретних сферах суспільних відносин [95; 96; 208].

Подальша характеристика адміністративних послуг як об’єкту забезпечення законності передбачає дослідження наукових позиції стосовно поняття адміністративних послуг.



У попередньому підрозділі була наведена позиція І.П. Голосніченка стосовно визначення поняття адміністративної послуги з точки зору мети надання адміністративних послуг: створення організаційних умов для реалізації прав і свобод громадянином або іншим суб’єктом адміністративно-правових відносин [17, с. 18]. Водночас, визначення надання адміністративних послуг у галузі містобудування саме як об’єкту забезпечення законності вимагає більш деталізованого дослідження існуючих поглядів на сутність адміністративної послуги, оскільки це явище може розглядатись з різних позицій.

Чинне законодавство розглядає адміністративну послугу не з позиції діяльності, а з позиції результату вказаної діяльності. Так, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 р. № 5203-VI (далі - Закон «Про адміністративні послуги») [116] нею визначено результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону.

Звернення до наукових напрацювань щодо визначення сутності адміністративної послуги дозволяє стверджувати про існування наукових позицій, що поєднують у собі сприйняття адміністративної послуги і як діяльності і як результату такої діяльності. Так, О.В. Кузьменко у підручнику з адміністративного права, виданого у 2012 р. під редакцією В.В. Коваленка наводить позицію В.П. Тимощука та А.В. Юрмача щодо сприйняття адміністративної послуги як: публічно-владної діяльності адміністративного органу, спрямованої на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи; результату цієї діяльності [66, с. 268]. З аналізу наукових позицій, що проведений О.В. Кузьменком випливає розуміння послуги, як родового по відношенню до адміністративної послуги поняття, як певної діяльності щодо задоволення потреб особи. Водночас, слід звернути увагу, що власне нематеріальне благо, що споживається при наданні послуги не співпадає із діяльністю виконавця послуги щодо її надання [66, с. 263]. Очевидно, що інтерес фізичної або юридичної особи, яка звертається за наданням адміністративної послуги як її споживача [3, с. 116] стосується, передусім, результату її надання. Водночас, як вказує О.В. Кузьменко, дефініція «послуга» акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави перед приватними особами, відповідає «сервісній» концепції діяльності держави [66, с. 263]. Крім того, деякі характеристики надання адміністративних послуг, які напряму цікавлять споживача, носять «часовий» характер, наприклад строки їх надання. Тому слід підтримати виділення двох аспектів адміністративної послуги і вказати, що вони характеризують різні сторони цього поняття.

Водночас О.В. Кузьменко пропонує власне визначення адміністративної послуги з позиції правовідносин. Зокрема, вчений вважає адміністративну послугу правовідносинами, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи за їх заявою в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату [66, с. 268]. Вчений, визначаючи поняття адміністративних послуг з цього боку, виходить зокрема з напрацювань В.Б. Авер’янова і вказує на необхідність наявності одночасно двох обов’язкових умов: наявність в уповноваженого органу чи посадової особи свободи адміністративного розсуду і можливості вибору між різними варіантами рішень та дій у зв’язку із зверненням; наявність можливості у суб’єкта звернення в будь-який час і без настання негативних юридичних наслідків відмовитись від свого права на звернення або від виконання рішення, прийнятого за наслідками розгляду його звернення [66, с. 267]. Враховуючи наведені вище положення щодо розуміння надання адміністративної послуги як виконання державою свого обов’язку перед особою, слід підтримати розглядувану наукову позицію і вказати, що вона носить доповнюючий, конкретизуючий характер.

Т.О. Коломоєць, П.С. Лютіков та О.Ю. Меліхова виходять з розуміння адміністративної послуги як діяльності та як адміністративної процедури. Зокрема, з першого аспекту адміністративна послуга розуміється як діяльність уповноважених законом органів публічної адміністрації (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), спрямована на забезпечення передбачених законом прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, які проявили ініціативу в їх реалізації. З другого аспекту адміністративна послуга сприймається як адміністративна процедура, яка здійснюється за заявою (ініціативою) фізичних та юридичних осіб [5, с. 268]. Визначення вказаними вченими цього поняття як діяльності узгоджується із подібним розумінням адміністративної послуги, наведеним вище. Щодо ж розуміння адміністративної послуги як адміністративної процедури, то слід виходити з наявного в юридичній літературі поняття адміністративної процедури. Власне вказані ж автори розуміють під адміністративною процедурою встановлений адміністративно-процесуальними нормами порядок діяльності уповноважених суб’єктів щодо розгляду і вирішення індивідуально визначених адміністративних справ [5, с. 269-270]. Виходячи з цього визначення можна стверджувати, що розуміння адміністративної послуги з позиції адміністративної процедури відображає її з позиції процесуальної форми її надання і таким чином відбиває ще одну сторону розглядуваного поняття.

Узагальнюючи наведені вище наукові підходи, слід звернути увагу на з одного боку принципову різність початкових посилок у них, а з іншого – на їх взаємну не суперечність. Вказане підкріплює зазначені вище твердження щодо того, що розглянуті позиції висвітлюють одне й те ж явище з різних боків. Водночас, виходячи з напрямку проваджуваного дослідження, інтерес представляють в першу чергу ті позиції, які розглядають адміністративні послуги з позиції правовідносин, а також діяльності, адміністративної процедури.

Наведені визначення достатньо чітко відображають сутність адміністративної послуги – створення умов для реалізації прав, свобод, законних інтересів. Водночас, у них не дістали повного закріплення окремі ознаки адміністративних послуг, які мають визначальний характер з точки зору розгляду їх як об’єкту забезпечення законності. На сьогодні можна казати про усталеність в юридичній літературі таких ознак адміністративних послуг, як: а) позитивний характер; б) надання уповноваженим державним органом та органом місцевого самоврядування; в) заявний характер; г) спрямованість на реалізацію прав, свобод законних інтересів заявника [101, с. 6, 10, 12; 212, с. 6; 225, с. 4, 15; 66, с. 269-270]. Позитивний характер адміністративних послуг проявляється у неюрисдикційному характері діяльності щодо їх надання [102, с. 19]. Водночас, дослідження усталених законодавчих та доктринальних положень дає підстави погоджуватись із вченими, які визначають також наступні ознаки адміністративних послуг: встановлення законом права на отримання адміністративної послуги; результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт [213, с. 10]. На сьогодні відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону «Про адміністративні послуги» встановлено вимоги щодо підстав одержання адміністративних послуг, а саме, що відповідні положення мають закріплюватись нормативним актом не нижчим за закон. Щодо ж наступної ознаки, то В.П. Тимощук під таким актом розуміє рішення або дію адміністративного органу, яким задовольняється звернення особи. Такий адміністративний акт має конкретного адресата – споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою [213, с. 10].

Характеристика адміністративних послуг у галузі містобудування як об’єкту забезпечення законності не може бути проведена належним чином без врахування основних положень щодо видів адміністративних послуг. На сьогодні в юридичній літературі виділяється значна кількість критеріїв адміністративних послуг: зміст адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг; рівень встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; форма реалізації; предмет (характер) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів; платність; суб’єкт надання адміністративних послуг [66, с. 270-273]. В аспекті містобудування слід відмітити класифікацію адміністративних послуг, проведену О.Б. Ляшком. Дослідник виділяє 13 видів адміністративних послуг у сфері містобудування: державна реєстрація обмежень у використанні земель; реєстрація декларації відповідності матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки; реєстрація декларації (внесення змін до декларації) про початок виконання підготовчих робіт тощо [78, с. 213-214]. Позитивно відмічаючи галузеву спрямованість такої класифікації, слід відмітити її окремі недоліки: невизначеність критерію класифікації; беззастережне включення до неї діяльності, що прирівняна законом до адміністративних послуг, але не відноситься до них за своєю природою: видача довідок, витягів тощо [85, с. 74]. О.Б. Ляшко також додатково визначає критерії, за якими доцільно класифікувати адміністративні послуги у галузі містобудування, які в цілому співпадають із наведеними вище, за винятком одного: період надання (короткотривалі/довготривалі) [78, с. 214].



Визначаючи спрямованість діяльності щодо надання адміністративних послуг, в юридичній літературі не отримала широкої уваги проблема визначення правової природи суб’єкта звернення за отриманням адміністративної послуги: приватна особа чи особа публічного права. Враховуючи масштабний характер містобудівної діяльності, істотну участь у ній держави та територіальних громад, специфіку правовідносин, що виникають внаслідок цього, актуальним є питання щодо сфери дії законодавства про адміністративні послуги. Мова йде про доцільність його застосування щодо порядку реєстрації прав власності суб’єктів публічного права (держави та територіальної громади) на новозбудовані та ними об’єкти будівництва. Чинна редакція ч. 2 ст. 2 Закону «Про адміністративні послуги» не дає підстав виключати відповідні правовідносини зі сфери дії законодавства про адміністративні послуги. Водночас, таке становище не відповідає правовій природі адміністративних послуг загалом, оскільки первинно їх споживачем визначено виключно «приватних осіб» [66, с. 262, 269], яких слід розуміти як осіб, що виступають з метою задоволення виключно власних (приватних) інтересів [17, с. 734].

Аналіз даних відповідних звітів щодо діяльності органів влади дає підстави стверджувати про значні обсяги виділення коштів державного бюджету на створення нових об’єктів будівництва. Так, на урядовому порталі опубліковано інформацію щодо реалізації плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку “Україна – 2020” у 2015 році [44]. Відповідно до вказаної інформації, прикладами будівництва нових об’єктів за рахунок державних коштів можна визначити: створення надійно укріпленого кордону між Україною та Російською Федерацією (п. 7); будівництво: на 59 військових об’єктах інфраструктури ВМС ЗС України (п. 12), житла для військовослужбовців (п. 21), стратегічних об’єктів портової інфраструктури (п. 55), енергоблоків № 3 та № 4 Хмельницької АЕС (п. 263) та ін. Не викликає сумнівів, що у подібних випадках мова йде про виникнення права власності саме держави на відповідні об’єкти нерухомості.

Хоча загальні положення про право власності викладено у ЦК України, що є визнаним актом приватного права, але достатньо спірним було б казати, що в основі вказаного вище права власності лежить приватний інтерес як інтерес окремої особи. Виходячи з цього, для застосування законодавства про адміністративні послуги до адміністративних процедур реєстрації вказаних прав немає підстав. Це підтверджується також явною недоцільністю застосування окремих визначальних положень щодо організації надання адміністративних послуг до процедури реєстрації вказаних прав, враховуючи особливі вимоги щодо організації взаємодії органів державної влади, місцевого самоврядування. Так, відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону «Про адміністративні послуги», центр надання адміністративних послуг - це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, що зазначений у частині другій цієї статті, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб'єктами надання адміністративних послуг. Як зазначається в юридичній літературі, з позиції споживача послуг такий центр означає, зокрема: зручне територіально місце розташування, з транспортною розв’язкою та паркінгом; приміщення на 1 та / або 2-ому поверсі; відкритий простір у зоні обслуговування (замість коридорно-кабінетної системи); комфортні місця для очікування та обслуговування; інформаційне забезпечення: рецепція, стенди, інформаційні кіоски тощо; система керування чергою (за потреби); супутні послуги у приміщенні та ін. [212, с. 29]. Аналогічне стосується таких організаційних засад надання адміністративних послуг, як інформаційні та технологічні картки адміністративних послуг, вимоги щодо надання інформації про адміністративні послуги, порядок звернення за отриманням адміністративної послуги, отримання результатів її надання та ін.

В юридичній літературі усталеним є розуміння територіальної громади як сукупності жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями або добровільного об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Окремо зазначається про таку ознаку територіальної громади, як реалізація у своїй діяльності інтересів, передусім населення відповідної території (локальних інтересів) [17, с. 905]. Отже, вказаний вище висновок є справедливим також і щодо реєстрації відповідних прав територіальної громади.

Виходячи з наведеного, можна стверджувати, що право власності держави, територіальної громади на новозбудовані об’єкти будівництва має в своїй основі публічні (державні, локальні) інтереси, а отже реєстрація відповідних прав не відповідає правовій природі надання адміністративної послуги. Враховуючи вказане, з метою виключення зі сфери дії Закону «Про адміністративні послуги» відносин, що не відповідають правовій природі адміністративних послуг доцільно внести зміни до ч. 2 ст. 2 цього Закону, шляхом доповнення її пунктом 14 такого змісту: «реєстрації прав власності держави, територіальної громади на новозбудовані ними об’єкти будівництва»



Проведене дослідження усталених на сьогодні в юридичній доктрині позицій щодо поняття, ознак, видів адміністративної послуги надає змогу зробити окремі попередні висновки щодо характеристики адміністративної послуги як об’єкту забезпечення законності.

Передусім, розуміння усіх наведених вище сторін поняття «адміністративна послуга» є однаково необхідним для розуміння її як об’єкту забезпечення законності, в тому числі і у галузі містобудування. Так, розуміння адміністративної послуги з позиції діяльності, спрямованої на реалізацію відповідних прав, свобод, законних інтересів можна вважати базовим для характеристики адміністративної послуги як об’єкта забезпечення законності з огляду на визначення об’єктом забезпечення законності дій, рішень суб’єкта владних повноважень. Слід зауважити, що з цієї позиції проміжні рішення суб’єкта надання адміністративних послуг, що приймаються ним в процесі її надання (наприклад, щодо направлення запитів для отримання додаткової інформації, направлення відповіді до центру надання адміністративних послуг) теж можуть розглядатись як об’єкт забезпечення законності. Розуміння адміністративної послуги з позиції результату її надання (адміністративного акту) теж слід вважати ключовим, адже у випадку його незаконності (наприклад, відмови у наданні адміністративної послуги без достатніх підстав) суб’єкт звернення за адміністративною послугою може оскаржити таке рішення, передусім в адміністративному порядку. Визначення адміністративних послуг через категорію «правовідносини» характеризує значення відповідних рішень, дій суб’єкта владних повноважень, а саме: їх юридичний характер і спрямованість на реалізацію прав, свобод, законних інтересів. Розуміння адміністративної послуги у галузі містобудування з позиції адміністративної процедури з позиції цього дослідження виявляється в наступному. По-перше, зважаючи на комплексний характер поняття «адміністративна процедура», вказане визначає логічний зв’язок між процедурою (діями, проміжними рішеннями) та результатом надання адміністративної послуги у галузі містобудування. Крім того, розуміння досліджуваного виду адміністративних послуг з вказаної позиції дозволяє застосовувати до цих процедур понятійно-категоріальний апарат інституту адміністративної процедури.

Зокрема, такі послуги слід розглядати не тільки з позиції результату надання, але також і процесу. Водночас, слід зважати на визначну ознаку послуги як нематеріального блага, на яку вказує О.В. Кузьменко, наводячи позицію І.В. Жилінкової: саме благо, яке становить зміст послуги, не збігається із діями виконавця щодо її надання [66, с. 263]. Так, відповідно до п. 19 Постанови Кабінету Міністрів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 25.12.2015 р. № 1127 [130] державний реєстратор за результатом прийнятого рішення щодо державної реєстрації прав відкриває та/або закриває розділи в Державному реєстрі прав, вносить до відкритого розділу або спеціального розділу Державного реєстру прав відповідні відомості про речові права та їх обтяження, про об'єкти та суб'єктів цих прав. Саме внесення зазначених відомостей і становить «нематеріальне благо» відповідної адміністративної послуги. Водночас, рішення, що приймається, ґрунтується на інформації, зазначеної в документах, поданих заявником. У разі порушення вимог закону при опрацюванні поданих матеріалів прийняте рішення може не відповідати обставинам справи (наприклад, прийняття рішення про реєстрацію без достатніх підстав, або навпаки необґрунтоване затягування, відмова у реєстрації тощо). З вказаного випливає принциповий висновок: забезпечення законності процесу прийняття відповідного рішення безпосередньо впливає і на законність результату надання адміністративної послуги. І навпаки: відсутність контролю за певною діяльністю не може гарантувати належний її результат. Враховуючи вказане, а також з урахуванням наведених вище положень щодо комплексного характеру діяльності з надання адміністративних послуг, в тому числі і в галузі містобудування, об’єктом забезпечення законності можливо попередньо визначити комплекс передбачених законом рішень, дій уповноважених органів (посадових осіб), що вчиняються з метою прийняття рішення щодо надання адміністративної послуги. З наведеного випливає ще один важливий висновок. Враховуючи, що з позиції суб’єкта надання адміністративної послуги її надання – це, в першу чергу діяльність, то характеризуючи об’єкт забезпечення законності слід стверджувати, в першу чергу, не про власне адміністративну послугу як результат вказаної діяльності, а про саму діяльність: надання адміністративної послуги, під яким слід розуміти комплекс рішень, дій уповноважених органів та посадових осіб у галузі містобудування, спрямованих на створення організаційних умов для реалізації суб’єктивних прав і свобод у галузі містобудування, на досягнення наявності якого спрямовані засоби забезпечення законності. Саме на досягнення наявності належного комплексу вказаних дій, рішень спрямована діяльність із забезпечення законності надання вказаних послуг.

Крім того, досліджені ознаки адміністративної послуги надають підстави стверджувати про особливий характер діяльності з їх надання (в тому числі і у галузі містобудування) як об’єкту забезпечення законності. Це виявляється у наступних специфічних рисах такої діяльності: спрямованість на реалізацію прав, свобод, законних інтересів осіб, що Конституцією України визнано головним обов’язком держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України); управлінський, організуючий характер такої діяльності. Вказане визначає особливі вимоги щодо засобів забезпечення законності її здійснення.

У підрозділі 1.1 визначено містобудівну діяльність у широкому та вузькому розумінні. Вказано, що містобудівельною діяльністю у вузькому розумінні слід вважати діяльність, спрямовану на конкретні об’єкти містобудування та будівництва, видами якої є планування та забудова. Аналіз складу адміністративних послуг у сфері містобудування, зокрема за даними вказаних раніше центрів надання адміністративних послуг, окремих наукових досліджень, зокрема роботи О.Б. Ляшка [78], переліків адміністративних послуг, що надаються органами державної влади та місцевого самоврядування у галузі містобудування, [98; 99], а також проекту Закону України «Про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання (неофіційний текст)» від 20.05.2015 р. (далі – проект Закону України від 20.05.2015 р.) [164] дозволяє стверджувати, що переважна більшість таких послуг як за кількістю наданих послуг, так і за видами стосується містобудівної діяльності у вузькому значенні: прийняття повідомлень про початок виконання підготовчих або будівельних робіт (п.п. 302, 303), інші послуги, визначені п.п. 304-306, 322, 333, 513. Разом із тим, визначено також містобудівну діяльність в широкому розумінні, яка визначена за відповідними напрямами, передбаченими ст. 2 Закону «Про основи містобудування»: освітню та наукову діяльність (абз. 11), інші види діяльності, передбачені абз. 12-16 ст. 2 вказаного Закону. Здійснення вказаних видів діяльності теж безпосередньо залежить від надання деяких адміністративних послуг. Так, відповідно до п. 255 вказаного проекту можливо виділити таку послугу, як видача ліцензії на провадження освітньої діяльності закладів освіти, а також інші послуги, передбачені п.п. 260, 307, 309. Особлива увага до розгляду таких послуг в рамках цього дослідження зумовлена не тільки інтересами розвитку існуючої класифікації адміністративних послуг у галузі містобудування, але також: суспільним значенням відповідних видів діяльності; притаманністю наданню вказаних послуг значної кількості специфічних рис (суб’єкти звернення та суб’єкти надання; порядок, строки надання; наслідки адміністративних актів, що видаються за результатами надання відповідних послуг тощо, як було вказано у підрозділі 1.1). Вказане підтверджується також положеннями чинного законодавства, зокрема п. 4 ч. 1 ст. 3, п.п. 6, 9 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 р. № 222-VIII [155], з яких випливає наведене вище значення освітньої діяльності (у тому числі і у сфері містобудування), а також діяльності щодо будівництва об'єктів IV і V категорій складності. Згідно з цим Законом передбачено особливі гарантії забезпечення законності діяльності органів ліцензування, які виявляються у встановленні: принципів державної політики у сфері ліцензування (ст. 3 вказаного Закону); повноважень органів ліцензування (ст. 6 вказаного Закону); відповідальності за порушення законодавства у сфері ліцензування (ст. 20 вказаного Закону). Особливо слід відмітити спеціальне регулювання щодо основних засобів забезпечення законності: контролю та нагляду (ст. 19 вказаного Закону). Вказане дозволяє стверджувати про специфічний правовий режим надання адміністративних послуг, що входять до сфери регулювання вказаного Закону, а також особливі вимоги щодо забезпечення законності їх надання.

Відповідно до п. 3 ст. 1 Закону «Про адміністративні послуги» суб’єктом надання адміністративних послуг визначено, зокрема, посадову особу державного органу або органу місцевого самоврядування. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 5 цього Закону суб'єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги встановлюються законом. Коментуючи положення п. 3 ст. 1 вказаного Закону, В.П. Тимощук відносить до таких осіб, зокрема, державного реєстратора прав на нерухоме майно [85, с. 33]. На сьогоднішній день основні положення щодо державного реєстратора передбачені ст. 10 Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01.07.2004 р. № 1952-IV (далі – Закон «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень») [129]. Зокрема, державним реєстратором визнається фізична особа, яка відповідає встановленим законодавством вимогам та перебуває у трудових відносинах з суб'єктом державної реєстрації прав (виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації; акредитовані суб'єкти (пп.пп. 1, 2 п. 2 ч. 1 ст. 6 вказаного Закону)). Водночас, вказаний Закон визнає державним реєстратором також нотаріуса (п. 2 ч. 1 ст. 10). В аспекті викладеного, з урахуванням наведених вище положень щодо залежності форм та методів забезпечення законності від сфери та характеру діяльності відповідного суб’єкта інтерес представляє питання щодо відповідності вказаної нотаріальної дії ознакам адміністративної послуги. Слід зауважити, що питання забезпечення законності діяльності нотаріусів має своє спеціальне врегулювання у законодавстві, насамперед у Законі України «Про нотаріат» від 02.09.1993 р. № 3425-XII [159], а також стало предметом окремих комплексних наукових досліджень [23], що обумовлене специфікою правової природи нотаріату [54, с. 44]. Тому у разі встановлення відповідності вказаної нотаріальної дії поняттю адміністративної послуги можна буде казати про перспективність питань співвідношення законодавства про нотаріат та законодавства про адміністративні послуги у частині регламентування вчинення таких нотаріальних дій, а також формування особливих вимог щодо забезпечення законності діяльності нотаріуса як суб’єкта надання таких адміністративних послуг.



Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», під державною реєстрацією речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень розуміється офіційне визнання і підтвердження державою фактів: набуття; зміни; припинення речових прав на нерухоме майно; обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних записів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Перелік таких прав передбачено у ст. 4 цього Закону. Виходячи з положень п. 1 ч. 1 ст. 2, абз. 4 ч. 5 ст. 3 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» можна стверджувати, що нотаріус є суб’єктом вчинення реєстраційних дій у всіх наведених випадках.

Основні положення щодо державної реєстрації прав передбачено р.р. 4, 5 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». Виходячи з відповідних норм, які регламентують, зокрема підстави проведення державної реєстрації прав, положення п. 1 ч. 1 ст. 2 цього Закону, з яких можливо дійти висновку про основну мету державної реєстрації (офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, зміни, припинення прав), наслідки вказаної реєстрації тощо можливо стверджувати про повну відповідність таких нотаріальних дій ознакам адміністративної послуги. Результати вчинення таких дій теж відповідають основним ознакам результату надання адміністративної послуги [212, с. 6]. Такі висновки підтверджуються також положеннями п. 396 проекту Закону України від 20.05.2015 р., відповідно до якого вказані вище нотаріальні дії фактично визнано адміністративними послугами.

Водночас, ані доктрина, ані законодавство не відносять нотаріуса до суб’єктів надання адміністративних послуг. Враховуючи викладене, є всі підстави доповнити існуючий перелік суб’єктів надання адміністративних послуг, передбачений п. 3 ст. 1 Закону «Про адміністративні послуги», включивши до них нотаріусів. З цією метою доцільно внести зміни до п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги», шляхом доповнення її після слів «уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги» словом «, нотаріуси».

Питання щодо узгодження дії законодавства у сфері надання адміністративних послуг, державної реєстрації прав на нерухоме майно та здійснення нотаріальної діяльності виходить за рамки цієї роботи. Водночас, очевидним є наступне. По-перше, універсальний характер адміністративних послуг, які надаються не тільки органами державної влади, але також органами місцевого самоврядування, а протягом певного часу – навіть державними та комунальними підприємствами. По-друге, недопустимість зміни правової природи нотаріату як інституту превентивного правосуддя [54, с. 44] при наданні вказаних адміністративних послуг (реєстраційних дій). Отже, з позиції забезпечення законності істотного значення набуває критерій суб’єкта надання адміністративної послуги.

Необхідність відслідковування стану справ на підконтрольному об’єкті, а також наявності конкретних підстав для видання приписів, притягнення осіб до юридичної відповідальності в цілому, надає центральній (аналітичній) стадії контролю, на якій збирається та обробляється відповідна інформація [4, с. 273], виняткове значення, і можна стверджувати, що без цієї стадії здійснення контролю неможливе в принципі. Водночас, складність цієї стадії напряму пов’язана із складністю конкретної діяльності, що контролюється. В аспекті забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування вказане привертає увагу щодо такої характеристики надання вказаних послуг, як порядок з’ясування обставин справи суб’єктом надання адміністративної послуги.



Правове регулювання основних положень щодо процесуальної форми розгляду звернень щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування встановлено ч. 1 ст. 5 Закону «Про адміністративні послуги». Так, встановлено вимогу щодо обов’язкового врегулювання, причому на рівні закону, таких питань, як зокрема: підстави для одержання та відмови у наданні; перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; граничний строк надання. Визначаючи способи отримання суб’єктом надання адміністративної послуги інформації, необхідної для прийняття рішення, законодавець у ч. 8 ст. 9 Закону «Про адміністративні послуги» вказує, на те, що таку інформацію суб’єкт надання послуги може отримати, в першу чергу, з заяви суб’єкта звернення. Водночас, передбачено повноваження суб’єкта надання послуги щодо: доступу до інформаційних систем або баз даних інших суб’єктів (суб’єктів надання адміністративних послуг або підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління) або через систему електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів. Стосовно надання адміністративних послуг у галузі містобудування можна стверджувати, що більшість з них надається виходячи виключно з інформації, що міститься в документах, які подаються суб’єктом звернення. Прикладами таких послуг можна навести реєстрацію декларацій про початок виконання підготовчих або будівельних робіт (п.п. 16-20 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» від 13.04.2011 р. № 466 (далі - Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт) [32]), реєстрацію декларації про готовність об’єкта до експлуатації (п. 3, 17, 18 постанови Кабінету Міністрів України «Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» від 13.04.2011 р. № 461 (далі – Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів) [105]) тощо. Водночас, мають місце послуги, порядок надання яких передбачає отримання суб’єктом їх надання інформації і з інших джерел. Так, відповідно до абз. 2 п. 3 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, прийняття в експлуатацію об'єктів, що належать до IV і V категорії складності, здійснюється шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката. Відповідно до п.п. 25, 26 вказаного Порядку, орган державного архітектурно-будівельного контролю вчиняє дії щодо з'ясування питання достовірності відомостей у поданих документах, відповідності об'єкта проектній документації, вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил. З цією метою він наділений наступними повноваженнями: огляд об'єкта із здійсненням фото- та відеофіксації; призначення експертизи і відбір зразків для її проведення; одержання проектної та виконавчої документації; отримання матеріалів, відомостей, довідок, пояснень з питань, що виникають під час огляду об'єкта; залучення у разі потреби установ, організацій, державних органів (їх консультативно-дорадчі органи).

Очевидно, що порядок надання подібних послуг є набагато складнішим, а отже більш високі вимоги мають висуватися і до органів (посадових осіб), які виконують функції забезпечення законності надання таких послуг, а також до їх діяльності. Більш детально вказане буде обґрунтоване у підрозділі 2.3. Отже, доцільно вести мову про актуальність ще одного критерію для класифікації адміністративних послуг як об’єкту забезпечення законності у галузі містобудування, а саме: передбачений законом порядок з’ясування обставин справи суб’єктом надання адміністративної послуги.



Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Схожі:

Забезпечення закон iconЗакон України "Про інформацію". Сутність інформатизації. Закон України "Про Національну програму інформатизації". Етапи створення І тенденції розвитку засобів обчислювальної техніки. Принципи побудови та роботи персонального комп’ютера
Сутність інформатизації. Закон України “Про Національну програму інформатизації”
Забезпечення закон icon№467 від 23. 09. 2010p. Передплатні індекси
Однак, закон є закон, І його потрібно виконувати. Тому Володимир Хомко разом зі своїми однодумцями прийматиме участь у виборах від...
Забезпечення закон iconУрок №44 Клас 10 Тема уроку. Закон Гука. Дата
Мета: Освітня: продовжити характеризувати деформоване тіло, ввести закон Гука, розглянути діаграму розтягу твердих тіл; Розвивальна:...
Забезпечення закон iconЗакон україни про Кабінет Міністрів України Цей Закон відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження І порядок діяльності Кабінету Міністрів України. Розділ I
Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади
Забезпечення закон iconШановний Олександрович, шановні народні депутати! Дозвольте вам доповісти закон
Этот закон. Головуючий. Проти ніхто не хоче висловлюватися. Проект у вас на руках. Також мова йде про перше читання. До другого читання...
Забезпечення закон iconЗакон України "Про закони І законодавчу діяльність"
...
Забезпечення закон iconЗакон термоди­наміки для пояснення теплових явищ, узагальнити знання про фізичні основи теплових двигунів. Тип уроку. Урок узагальнення та систематизації знань. Обладнання
Формувати науковий світогляд на основі першого закону термоди­наміки; систематизувати знання про закон збереження енергії та його...
Забезпечення закон iconЗакон всесвітнього тяжіння Розробка уроку з фізики з комп’ютерною підтримкою для 10 класу Кривий Ріг 2011
Кожен етап уроку: перевірка домашнього завдання, викладання нового матеріалу, закріплення супроводжується комп’ютерною підтримкою,...
Забезпечення закон iconЗакон України «Про освіту»; Закон України «Про дитячі та молодіжні громадські організації»; Положення про загальноосвітній навчальний заклад; Статут школи; Положення про організацію діяльності учнівського самоврядування
З розвитком дитячого та молодіжного лідерського руху актуальним стало питання аналізу діяльності органів учнівського самоврядування,...
Забезпечення закон iconКомплекс навчально-методичного забезпечення дисципліни «Російська мова» Київ – 2012 Передмова Комплекс навчально-методичного забезпечення дисципліни розроблено
Зауваження враховані. Комплекс навчально-методичного забезпечення дисципліни відповідає стандартам вищої освіти, вимогам мон молоді...


База даних захищена авторським правом ©biog.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка