Забезпечення закон



Сторінка5/12
Дата конвертації16.03.2018
Розмір2.72 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

2.2. Суб’єкти забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування та їх класифікація

Тематика систематизації суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг взагалі та у галузі містобудування зокрема на сьогодні не є достатньою мірою дослідженою. Можливо виділити три напрямки найближчих до неї останніх наукових досліджень, які фрагментарно її торкаються: роботи, присвячені питанням надання адміністративних послуг (як загальним положенням щодо про них (В.В. Петьовка, К.А. Фуглевич, В.П. Тимощук тощо [101; 215; 225; 235]), так і дослідження прикладного характеру (Я.І. Скоромний, О.Б. Ляшко та інші [75; 197]); прикладні дослідження щодо забезпечення законності (щодо діяльності митних органів (О.М. Тараненко, 2006 р.) [208], щодо діяльності органів місцевого самоврядування (С.В. Павленко, 2010 р.) [95], діяльності державної податкової служби України (О.В. Панасюк, 2010 р.) [96]; дослідження, присвячені питанням здійснення контролю в системі органів державної влади та місцевого самоврядування (П. С. Покатаєв (2013 р.) [106], (А.Й. Присяжнюк, 2012 р.) [115]; О.А. Смоляр [198]. Окремо слід відзначити дисертаційне дослідження О.Б. Ляшка «Адміністративні послуги у сфері містобудування» (2015 р.) [75].

На сьогоднішній день у філософії прийнято визначення суб’єкта як певного індивіда, якому протистоїть інше явище, предмет, процес і який спрямовує свою дію на цей об’єкт. У такому розумінні суб’єкт розглядається як суб’єкт дії [224, с. 441].

Спираючись на це визначення, можна зазначити, що під суб’єктами забезпечення законності та правопорядку в Україні слід розуміти, в першу чергу, органи та посадові особи, діяльність яких спрямована на досягнення вказаних позитивних наслідків.



Основним способом забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування, причому як щодо діяльності органів державної влади, так і щодо діяльності органів місцевого самоврядування у попередніх підрозділах визначено контроль. З положень підрозділу 2.1 випливає, що за критерієм суб’єктів здійснення контролю типовою має стати контрольна діяльність з боку органів: виконавчої влади (насамперед, центральних та місцевих); місцевого самоврядування; судової влади. Істотне значення має також здійснення громадського контролю. Хоча здійснення інших визнаних в юридичній літературі видів контролю теж є необхідним для забезпечення законності надання вказаних видів послуг, їх здійснення носить або загальний забезпечувальний (парламентський, урядовий, президентський контроль), або ж ситуативний характер (діяльність правоохоронних органів). Вказане розуміння системи суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг узгоджується із наведеною у попередньому підрозділі позицією О.Ф. Скакун щодо визначення загальносоціальних та спеціальносоціальних (юридичних) гарантій законності.

З наведеного можливо зробити висновок, що поняття забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування можна розглядати в вузькому та широкому сенсі. У вузькому ним охоплюється виключно діяльність, що безпосередньо спрямована на таке забезпечення. Така діяльність здійснюється шляхом застосування, переважно, таких способів забезпечення законності, як контроль (нагляд), розгляд звернень фізичних осіб та інших уповноважених суб’єктів. У широкому сенсі цим поняттям можливо охоплювати будь-яку діяльність, що сприяє реалізації як правових, так і загальних гарантій законності і таким чином сприяє існуванню цього режиму. Вказане задає напрям подальшого дослідження суб’єктів забезпечення законності надання розглядуваних послуг.

З позиції сфери діяльності, яка підлягає контролю інтерес, в першу чергу представляє відомчий (внутрішній) контроль як діяльність, яка має своїми наслідками безпосередній вплив на підконтрольний об’єкт – суб’єкта надання адміністративних послуг у сфері містобудування (на відміну від надвідомчого контролю), а також спрямована на усунення недоліків саме щодо надання адміністративних послуг (на відміну від міжвідомчого контролю) [4, с. 274].

Система контролю в органах місцевого самоврядування на сьогодні є дослідженою як в рамках дисертаційних робіт (С.В. Павленко (2010 р.) [95], П.С. Покатаєв (2013 р.) [106], так і наводиться у навчальних виданнях. Так, вказується про існування таких субєктів контролю, як сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи [4, с. 274].

В аспекті надання адміністративних послуг привертають до себе увагу положення п. 3 ч. 2 ст. 52 Закону «Про місцеве самоврядування», ст. 1, абз. 10 ст. 4 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» відповідно до яких рішення посадових осіб органів місцевого самоврядування можуть бути скасовані керівниками відповідних відділів (управлінь), а також на засіданнях виконавчого комітету відповідної ради. Так, в структурі Харківської міської ради діє департамент містобудування, архітектури та генерального плану, до завдань якого віднесено надання таких адміністративних послуг, як надання забудовникам містобудівних умов та обмежень, погодження проектів землеустрою [26].

Питання контролю органів державної влади за діяльністю органів місцевого самоврядування частково вже були предметом дослідження у попередньому підрозділі. Зокрема, було вказано на такі його риси, як: галузевий характер (контроль щодо дотримання законодавства про охорону праці, інших сфер законодавства, контроль за реалізацією яких належить до сфери відання окремих центральних органів виконавчої влади), залежність від характеру повноважень, що реалізуються органом місцевого самоврядування в конкретному випадку (власні чи делеговані). Окрім певних повноважень визначених законом центральних органів виконавчої влади, що були наведені у попередньому підрозділі (мова йде, передусім, про Держекоінспекцію), слід відмітити також певні контрольні повноваження місцевих органів виконавчої влади. Так, з положень п. 3 ч. 1 ст. 25 Закону «Про місцеві державні адміністрації» випливає їх повноваження щодо здійснення контролю за станом розгляду звернень громадян в органах місцевого самоврядування. Вказане має ключове значення щодо реалізації права особи на оскарження результатів надання конкретної адміністративної послуги у галузі містобудування, зокрема у випадку, якщо орган місцевого самоврядування – суб’єкт надання відповідної послуги, не виконує своїх обов’язків щодо розгляду поданої скарги.

Діяльності органів виконавчої влади, зокрема як центральних, так і місцевих, притаманне здійснення внутрішнього контролю. Загальні положення щодо цього виду контролю були викладені у попередньому розділі. Так, суб’єктами внутрішнього контролю визначено: внутрішньовідомчі контролюючі структури – контрольно-ревізійні підрозділи; міністерства, інші центральні органи виконавчої влади як суб’єкти управління у певній сфері правовідносин; відомчі інспекції, групи (у міністерствах і відомствах); юридичні служби і юрисконсульти. Крім того, вказаними суб’єктами визначено також керівників відповідних структурних підрозділів, керівників власне органів державної влади, що надають адміністративні послуги. Аналіз основних нормативних актів щодо регулювання здійснення внутрішнього контролю у органах виконавчої влади центрального [34] та місцевого [137; 192] рівнів, а також доктринальні положення,зокрема щодо контрольних повноважень міністерств, інших центральних органів виконавчої влади [137, с. 274] дозволяє стверджувати, що попри притаманність окремим з наведених вище суб’єктів повноважень щодо забезпечення законності надання адміністративних послуг, основна частина їх повноважень зосереджена на інших питаннях: внутрішній аудит, загальне функціонування системи внутрішнього контролю, стан збереження активів та інформації тощо.

З позиції забезпечення законності надання органами виконавчої влади адміністративних послуг (в тому числі і в галузі містобудування) не менше значення слід надати діяльності керівників відповідних структурних підрозділів, керівників власне вказаних органів. Як зазначається в юридичній літературі, лінійне керівництво передбачає відповідальність не тільки за результати діяльності власне керівника, але також за організацію роботи відповідної організації в цілому. Такий принцип застосовується при керівництві передусім, органами державної влади [17 с. 369]. Так, стосовно керівників центральних органів виконавчої влади вказане положення фактично закріплене пунктом 1 ч. 4 ст. 19 Закону «Про центральні органи виконавчої влади», а стосовно голів місцевих державних адміністрацій - пунктом 1 ч. 1 ст. 39 Закону «Про місцеві державні адміністрації».

Вказане має безпосереднє значення щодо визначення організаційних зв’язків стосовно забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування. Зокрема, як було визначено у підрозділі 1.3, компетенція місцевих державних адміністрацій щодо надання адміністративних послуг, зокрема у галузі містобудування, розподіляється по їх структурних підрозділах, таких як департаменти, управління або сектори. Подібний підхід спостерігається також щодо центральних органів виконавчої влади, що надають адміністративні послуги у галузі містобудування (наприклад Державна архітектурно-будівельна інспекція України [91]). З наведених вище положень виходять також при підготовці технологічних карток адміністративних послуг у галузі містобудування, вказуючи адресатом оскарження відповідного лінійного керівника [211].

З наведених вище законодавчих положень, а також окремих положень юридичної літератури можна зробити висновок про виконання керівником органу державної влади, що визначений як суб’єкт надання адміністративної послуги, ключової з позиції забезпечення законності функції – розгляд скарг на результат надання адміністративної послуги [85, с. 303].



Слід підкреслити значимість такого суб’єкта забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування, як керівник відповідного підрозділу органу державної влади. Адже в переважній більшості випадків саме він приймає остаточне рішення стосовно надання адміністративної послуги. Вказане безпосередньо відноситься до його компетенції, частиною якої визначається зокрема, інформаційна, правова, економічна, матеріально-технічна підготовка управлінських рішень [17, с. 369]. Так, відповідно до п. 2.5 Посадової інструкції начальника відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства Лохвицької райдержадміністрації, до його основних завдань відноситься прийняття рішень щодо надання таких адміністративних послуг у галузі містобудування, як: видача містобудівних умов і обмежень на забудову земельних ділянок для нового будівництва, розширення, реконструкції, реставрації, капітального ремонту; видача будівельних паспортів на забудову земельних ділянок для нового будівництва, розширення, реконструкції; видача паспортів прив’язки на розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності. Відповідно до п. 2.5 Посадової інструкції головного спеціаліста вказаного відділу, до його завдань належить зокрема, підготовка проектів службових документів з питань, що належать до компетенції відділу [108].

У ч.ч. 5, 7 ст. 118 Конституції України встановлюються положення щодо підконтрольності і підзвітності голів місцевих державних адміністрацій, а також самих адміністрацій органам виконавчої влади вищого рівня, якими можливо визначити центральні органи виконавчої влади [66, с. 56]. Вказане знаходить підтвердження також і в положеннях Закону «Про місцеві державні адміністрації», зокрема щодо визначення суб’єктів адміністративного оскарження актів місцевих державних адміністрацій, а також їх голів. Так, перші можуть бути оскаржені до зокрема, центральних органів виконавчої влади, а другі – скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня (ч.ч. 1, 3 ст. 43). Накази керівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади. Це також характеризує вказаних суб’єктів як суб’єктів забезпечення законності діяльності відповідних органів виконавчої влади, в тому числі і щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування.

Наступним видом контролю за ознакою суб’єкту здійснення визначено судовий контроль. Вказується на можливість застосування прямої форми втручання в діяльність підконтрольного органу. Вона пов’язується із розглядом справ позовного провадження, в результаті якого суд може скасувати чи змінити управлінське рішення [4, с. 293]. Слід зауважити, що суд належить до більш широкої категорії державних органів – правоохоронні органи В юридичній літературі термін «правоохоронні органи» визначається як збірне поняття. Л.М. Москвич визначає дві групи цих органів: які за характером встановлених законом повноважень щодо здійснення правоохоронної діяльності є спеціалізованими з охорони прав і законних інтересів особи, суспільства, держави (Міністерство внутрішніх справ, Міністерство юстиції, Служба безпеки України тощо); виконують правоохоронну функцію поряд з іншими функціями (суди, прокуратура, адвокатура, нотаріат тощо) [92, с. 8]. Аналіз чинного законодавства щодо забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування надає змогу стверджувати про виділення, окрім судів, наступних правоохоронних органів, що мають повноваження стосовно безпосереднього впливу на дії (рішення) посадових осіб суб’єктів надання вказаних послуг: органи Національної поліції та органи прокуратури. Так, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про національну поліцію» від 02.07.2015 р. № 580-VIII [158] одним з завдань Національної поліції визначено протидію злочинності. Відповідно до п. 5 ст. 121 Конституції України, однією з виконуваних прокуратурою функцій визначено нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Відповідно до п. 1 р. 13 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. № 1697-VII [169], вказану функцію прокуратура виконує у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді. Водночас, реалізація повноважень судів та вказаних правоохоронних органів при розгляді конкретних справ у зв’язку із наданням адміністративних послуг не має істотної специфіки порівняно із їх реалізацією при розгляді справ у інших сферах правовідносин. Розгляд вказаних справ здійснюється ними в рамках виконання їх загальних завдань: щодо здійснення правосуддя, протидії злочинності тощо. Тому вказаних суб’єктів доцільно об’єднати в одну підгрупу – за тією ознакою, що вони забезпечують законність надання вказаних послуг в рамках виконання своїх загальних завдань та функцій. До цієї ж підгрупи слід віднести також суб’єктів таких видів контролю, як парламентський, громадський, президентський [66, с. 286]. Хоча для суб’єктів парламентського, громадського, президентського контролю і не є характерною можливість прямого впливу на діяльність суб’єктів надання адміністративних послуг у галузі містобудування, але їх діяльності притаманні наступні риси: а) реалізація саме юридичних гарантій законності; б) така реалізація, як і у випадку судових та правоохоронних органів відбувається в рамках виконання їх загальних завдань та функцій. Ці риси і дозволяють об’єднати вказаних суб’єктів в одну групу із судовими та правоохоронними органами.

Узагальнюючи наведене, можливо також стверджувати, що усім вказаним вище суб’єктам притаманна наявність адміністративних правовідносин із підконтрольним (піднаглядним) об’єктом: якщо не з власне суб’єктом надання адміністративної послуги у галузі містобудування, то із іншим суб’єктом забезпечення законності у цій сфері.

Визнаючи необхідність здійснення усіх зазначених вище видів контролю для забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування, перспективним слід вважати розвиток таких видів контролю, як громадський контроль та контроль з боку органів судової влади. Це пов’язане з імовірністю порушення прав значної кількості осіб певними заходами, пов’язаними із будівництвом конкретних об’єктів містобудування: розміщення будівництва, винесення інженерних мереж, видалення зелених насаджень тощо, про що вказувалось у попередніх підрозділах.



Як вже зазначалось вище, застосуванню контролю (нагляду), розгляду звернень громадян передує утворення певних економічного підґрунтя правомірної поведінки членів суспільства та переконання, до якого відноситься попередження, роз’яснення, виховання, утворення моральних стимулів законослухняної поведінки [4, с. 271]. Одночасно слід згадати також наведену у попередньому підрозділі наукову позицію О.Ф. Скакун щодо виділення загальносоціальних гарантій законності: економічних, ідеологічних тощо. З урахуванням цих положень можна стверджувати, що будь-яка діяльність, що спрямована на зміцнення вказаних гарантій, може бути визнана такою, що сприяє забезпеченню законності, в тому числі і щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування. Суб’єкти такої діяльності можуть і не вступати безпосередньо у відносини із суб’єктами надання адміністративних послуг у галузі містобудування, але своєю діяльністю вони сприяють зміцненню законності у цій сфері.

Окрім діяльності щодо зміцнення загальносоціальних гарантій законності, а також утворення вказаних вище стимулів не менше значення для забезпечення законності правозастосовної діяльності суб’єктів надання адміністративних послуг у галузі містобудування має також діяльність, спрямована на вдосконалення законодавства у цій сфері, зокрема шляхом видання підзаконних нормативних актів. Вказаний висновок випливає із значення законодавства як основи для правозастосування, про що вказувалось у попередньому підрозділі. З цієї позиції значимою постає відповідна діяльність суб’єктів, які видають такі акти з метою врегулювання відносин, що виникають у зв’язку із наданням адміністративних послуг, а також діяльністю із забезпечення законності у цій сфері. Так, у попередньому підрозділі було визначено напрями нормотворчої діяльності Мінекономрозвитку. Слід зауважити, що подібна діяльність притаманна не тільки центральним органам виконавчої влади. Істотне значення має діяльність також Кабінету Міністрів України як суб’єкта забезпечення законності, яким прийнято чимало нормативних актів у сфері надання адміністративних послуг. Аналогічне можна констатувати також щодо Верховної Ради України, Президента України. Вказане розширює зміст категорії «субєкти забезпечення законності надання адміністративних послуг».

Нормотворчість як напрямок діяльності, спрямований на організацію як діяльності щодо надання адміністративних послуг, так і щодо забезпечення законності їх надання, притаманний також системі місцевого самоврядування. Відповідно до положень щодо організаційної автономії місцевого самоврядування місцеві ради наділені повноваженнями щодо самостійного формування своєї внутрішньої структури [4, с. 114]. Вказане положення відтворене також зокрема, у ч. 1 ст. 54 Закону «Про місцеве самоврядування». Викладене означає також повноваження щодо встановлення контролюючих субєктів щодо надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування, визначення їх повноважень. Водночас, слід погодитись із позицією П.М. Любченка про необхідність контролю за такою діяльністю, що здійснюється як посадовими особами самої системи місцевого самоврядування, так і органами державної влади, насамперед судовими органами, органами прокуратури [74, с. 288-290]. Автори науково-практичного коментаря Конституції України (2011 р.) слушно додають до вказаних субєктів контролю також: Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, місцеві державні адміністрації [56, с. 1014-1015].

Існуванню суб’єктів публічної влади притаманний цільовий характер, адже вони усі утворюються для виконання певних завдань, функцій, що визначає спрямованість їх діяльності, а отже – можливість вступу у відповідні правовідносини. Цей висновок випливає, передусім з такої ознаки органу виконавчої влади, як використання повноважень виключно з метою державно-управлінської діяльності [4, с. 76]. Подібний «цільовий» підхід простежується також при характеристиці компетенції місцевого самоврядування [74, с. 363]. Вказане розкриває значення врахування теоретичних положень щодо адміністративної правосуб’єктності, що розкривається в юридичній літературі як потенційна здатність суб’єкта бути носієм суб’єктивних прав і обов’язків [66, с. 52]. Поширеним можна вважати розуміння адміністративної правосуб’єктності як загальної та спеціальної [5, с. 38]. Загальною правосуб’єктністю охоплюються права та обов’язки наявність та можливість використання яких залежить лише від виду особи: фізична чи юридична. Спеціальною правосуб’єктністю охоплюються права та обов’язки, наявність та можливість використання яких залежить від інших чинників, якими вказуються: воля суб’єкта, його вид, характеристики тощо [5, с. 38]. Вказаний підхід виявляє наступність теоретичних положень адміністративного права від положень загальної теорії права, де правосуб’єктність теж розглядається як загальна та спеціальна. Так, під загальною правосуб’єктністю розуміється здатність особи бути суб’єктом прав у межах певної правової системи. Спеціальна ж правосуб’єктність відображає здатність особи бути учасником певних правовідносин. Прикладами спеціальної правосуб’єктності наводяться: державний службовець, військовослужбовець, пенсіонер, студент тощо [209, с. 235]. На такому підході ґрунтуються наукові дослідження питань правового статусу суб’єктів надання адміністративних послуг. Так, В.В. Петьовка, характеризуючи адміністративну правосуб’єктність суб’єктів надання адміністративних послуг характеризує її як загальну і спеціальну. Загальна пов’язується із їх можливістю бути суб’єктами публічно-правових відносин взагалі. Спеціальна ж правосуб’єктність розкриває можливість їх участі у правовідносинах, визначених законодавством у сфері адміністративних послуг, насамперед Законом України «Про адміністративні послуги» [101, с. 14].

Вказаний науковий підхід може бути застосований і при характеристиці правосуб’єктності суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування. Розкриваючи цю категорію слід враховувати визначене вище коло цих суб’єктів, що включає в себе не тільки тих, для яких забезпечення законності відноситься до основних напрямків їх діяльності (суб’єкти забезпечення законності у вузькому сенсі: місцева державна адміністрація, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, адміністратор ЦНАП тощо), але й суб’єктів, які здійснюють таке забезпечення в рамках виконання своїх загальних завдань та функцій (суб’єкти забезпечення законності у широкому сенсі: судові та правоохоронні органи). Крім того, вказаними суб’єктами також визначено суб’єктів громадського, парламентського, президентського контролю, а також міжнародні організації. Крім того, вказано на значимість для забезпечення законності надання вказаних послуг діяльності будь-яких суб’єктів права, що спрямована на зміцнення та реалізацію гарантій законності.

Визначаючи предмет подальшого дослідження, слід враховувати, що до нього не слід включати судові та правоохоронні органи: адже забезпечення законності надання досліджуваних послуг здійснюється ними в рамках виконання їх загальних завдань та функцій, що позбавляє актуальності визначення у них спеціальної правосуб’єктності. Вказане стосується також міжнародних організацій, а також інших суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у широкому сенсі. Таким чином, в полі дослідження залишаються лише суб’єкти забезпечення законності надання вказаних послуг у вузькому сенсі.



При характеристиці загальної адміністративної правосуб’єктності вказаних суб’єктів слід виходити з відповідних положень, що наводяться в юридичній літературі стосовно таких елементів адміністративної правосуб’єктності, як правоздатність та дієздатність [5, с. 39]. Так, відмічаються наступні характерні риси адміністративної правоздатності: визначається виконанням функцій публічного адміністрування, в тому числі і функцією захисту відповідних правовідносин, що виникають між органом публічного адміністрування та громадянином; передбачає наявність спеціальних прав та обов’язків, шляхом реалізації яких забезпечується організація діяльності суб’єктів публічного адміністрування; можливість брати участь в суді для вирішення спорів, що виникають внаслідок здійснення публічного адміністрування. Вказується також на наступні ознаки суб’єктів публічного адміністрування: владний, розпорядчий, примусовий характер їх рішень [5, с. 39]. Характеристику дієздатності суб’єктів публічного адміністрування необхідно здійснювати, базуючись на положеннях загальної теорії права щодо дієздатності юридичних осіб, а також вказаної вище ознаки «цільового» характеру діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Щодо дієздатності юридичних осіб відмічається її одночасне виникнення та припинення із правоздатністю [17, с. 721]. В теорії адміністративного права виникнення дієздатності юридичної особи пов’язується із такими обставинами, як видання нормативно-правового акта, делегування повноважень тощо [5, с. 39]. З огляду на вказаний вище «цільовий» характер діяльності суб’єктів публічного адміністрування, вказані положення щодо дієздатності юридичних осіб можуть бути застосовані також і щодо характеристики адміністративної дієздатності суб’єктів публічного адміністрування, зокрема щодо суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування.

Проведене у цьому та попередніх підрозділах дослідження повноважень суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування свідчить про притаманність їм усіх зазначених вище положень щодо загальної правосуб’єктності органів публічного адміністрування: управлінська спрямованість реалізації повноважень; можливість застосування заходів примусового характеру, зокрема скасування рішень підконтрольних (піднаглядних) об’єктів, наявність повноважень щодо організації як власної діяльності, так і взаємодії між собою, можливість участі в суді. Водночас, положення щодо ключового впливу мети утворення та діяльності суб’єктів забезпечення законності стосовно реалізації їх компетенції дозволяє стверджувати про можливість виділення щодо них також спеціальної правосуб’єктності. Зокрема, як зазначалось вище, начальник відповідного підрозділу місцевої державної адміністрації як суб’єкта надання адміністративних послуг як функціональний керівник, окрім інших функцій, виконує також погодження рішень відповідних посадових осіб конкретного підрозділу щодо надання адміністративної послуги. Вказане стосується також керівників відповідних підрозділів органів місцевого самоврядування. Тому можна казати про існування такого напрямку їх діяльності, як забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування. Про забезпечення законності надання розглядуваних послуг як окрему сферу діяльності можливо казати також стосовно інших суб’єктів забезпечення законності у вузькому сенсі, що визначені вище, включаючи і адміністратора ЦНАП. Наявність специфічної мети – забезпечення законності надання адміністративних послуг зумовлює також окремий порядок реалізації відповідних повноважень. Так, наприклад, з положень р. 8 Регламенту роботи Центру надання адміністративних послуг «Єдність», затвердженого розпорядженням голови районної державної адміністрації від 23.09.2013 р. № 350-р-13 можна зробити висновки щодо встановлення наступних специфічних вимог щодо реалізації повноважень голови райдержадміністрації із розгляду скарг на результати надання адміністративних послуг порівняно із тими, що встановлені Законом «Про звернення громадян»: загальний строк розгляду (не більше ніж тридцять днів); порядок повідомлення суб’єкта звернення про необхідність збільшення строку розгляду (у спосіб, обраний суб’єктом звернення). Крім того, слід констатувати встановлення специфічних вимог, що впливають на утворення вказаних суб’єктів. Зокрема, особливі вимоги щодо освіти, певного кваліфікаційного рівня, що напряму пов’язані із забезпеченням законності надання адміністративних послуг, встановлені щодо таких посадових осіб, як начальники відповідних відділів, головні спеціалісти, адміністратори ЦНАП. Так, відповідно до п.п. 1.6, 1.7 Посадової інструкції начальника відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства Лохвицької райдержадміністрації, начальник вказаного відділу повинен мати повну вищу освіту, а також стаж за фахом на державній службі на керівних посадах не менше 3-х років або стаж роботи за фахом на керівних посадах в інших сферах економіки не менше 4 років. Подібні засади встановлюються також щодо головного спеціаліста вказаного відділу [108]. Виходячи з наведеного, можна стверджувати про можливість виділення щодо суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у вузькому розумінні окрім загальної, також спеціальної правосуб’єктності, що виявляється у специфічних: меті їх діяльності – забезпечення законності у визначеній сфері публічних правовідносин; вимогах закону щодо утворення цих суб’єктів, а також їх діяльності; компетенції щодо розгляду звернень у зв’язку із порушеннями законодавства щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування.

Проведене дослідження свідчить про складність та розгалуженість системи суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування. Разом із тим, це не звільняє від певних організаційних проблем такої системи, про що вже зазначалось на початку цього підрозділу. В організаційному розрізі окремо слід звернути увагу на проблеми щодо розмежування компетенції вказаних суб’єктів. Зокрема, слід вказати на такі проблеми, як: дублювання повноважень (щодо прийняття скарг на результати надання адміністративних послуг – між адміністратором ЦНАП та власне суб’єктом розгляду таких скарг), невідповідністю окремих повноважень цілям та завданням діяльності відповідних органів (посадових осіб) (зазначені вище повноваження адміністратора ЦНАП щодо контролю за дотриманням вимог щодо строків надання адміністративних послуг). Вказане свідчить про недостатню ефективність визначених у юридичній літературі критеріїв розмежування компетенції органів публічної влади. Значним чинником вказаного є специфічні вимоги щодо організації діяльності із забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування. За таких умов актуальним постає вдосконалення вказаних критеріїв шляхом уточнення їх щодо наведеної сфери суспільних відносин.

Безпосередньо питанням розмежування компетенції суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг останнім часом не приділялось значної уваги. Найбільш близькими напрямами досліджень є: 1) розмежування компетенції, в тому числі і між системами органів державної влади та місцевого самоврядування (Ю.В. Георгієвський, І.В. Зозуля, М.Г. Кобилянський, А.М. Школик, Р. Агранофф) [2; 21; 31; 46; 49]; 2) забезпечення законності в різних сферах правозастосування (діяльність митних органів (О.М. Тараненко), органів місцевого самоврядування (С.В. Павленко), державної податкової служби України (О.В. Панасюк) [95; 96; 208]; 3) певною мірою розглядуваної тематики торкаються дослідження щодо організації надання адміністративних послуг – в частині організації забезпечення законності їх надання (В.В. Петьовка; К.А. Фуглевич) [101, с. 11, 13-15; 225, с. 10-12]. Окремо слід відзначити дисертаційне дослідження О.Б. Ляшка «Адміністративні послуги у сфері містобудування» (2015 р.) [75]. Втім, питання розмежування компетенції суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування не знайшли широкої уваги в його роботі.

Щодо визначення компетенції усталеною можна вважати позицію, висловлену Ю.С. Педьком, який розрізняє це поняття в об’єктивному (фактичному) та формальному (юридичному) змісті. В першому аспекті компетенція пов’язується із визначенням кола питань, на яких суб’єкт знається (які знаходяться в його віданні). В другому – із колом повноважень, якими наділений суб’єкт (його правами та обов’язками) [17, с. 388].

І.В. Зозуля, досліджуючи питання принципів розмежування компетенції між органами державної влади та місцевого самоврядування, враховуючи систему існуючих принципів права (верховенство права, законність, демократизм, гуманізм та ін.), визначає відповідні вимоги до належного розмежування компетенції між органами державної влади та органами місцевого самоврядування: результативність як створення умов для підвищення рівня правотворчої та правозастосовчої діяльності; якість як еволюція рівня надання адміністративних послуг на засадах панування права; створення режиму сприяння законному правозастосуванню, а також розумної ініціативності відповідних органів та ін. Вказується про відповідність застосуванню вказаних принципів права такій вимозі адміністративного менеджменту, як вимога доцільності [46, с. 58-60]. Вчений визначає також систему принципів розмежування компетенції: загальні (загальноправові, міжгалузеві, галузеві) та спеціальні. До загальноправових віднесено, передусім, конституційні принципи: поділу влад, гарантованості місцевого самоврядування, муніципального дуалізму. Розглядаючи міжгалузеві та галузеві принципи, дослідник виходить з їх адміністративної (управлінської) природи та відсилає до класифікації адміністративних принципів, вказуючи на її значну розгалуженість [46, с. 61-62]. В аспекті досліджуваної ним проблематики вчений визначає наступні найважливіші адміністративні принципи: децентралізації влади, координації, делегування повноважень [46, с. 61-62]. Серед спеціальних принципів І.В. Зозуля визначає: законодавче закріплення; рівноправність у розмежуванні компетенції; недопущення обмеження прав та інтересів органів місцевого самоврядування; узгодженість інтересів; добровільність укладання договорів щодо розмежування компетенції; забезпечення ресурсами; доцільність і результативність [46, с. 62-63].

Наукові результати І.В. Зозулі значною мірою доповнює Ю.В. Георгієвський, який фактично ототожнює поняття критеріїв розмежування компетенції між органами державної влади та місцевого самоврядування та принципів такого розмежування (як базових ідей та положень, на яких воно ґрунтується). Він визначає наступні принципи: а) визначеність конституційно-правового статусу систем органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; б) відтворення правової природи органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування під час визначення цілей їхньої діяльності, завдань функціонування, компетенції та обсягів повноважень; в) дотримання принципу адміністративно-територіального устрою, одиницею формування котрого виступає громада; г) закріплену на законодавчому рівні територіальну визначеність предмета реалізації компетенції органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування; д) недопущення дублювання повноважень органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, тобто усунення можливості наділення їх однаковими функціями в одній і тій самій сфері чи під час вирішення однакових питань; е) встановлення відповідальності органів державної виконавчої влади за забезпечення виконання функцій держави, а органів місцевого самоврядування – за реалізацію інтересів населення, котре спільно проживає на відповідній території [21, с. 8].

Порівнюючи наукові позиції І.В. Зозулі та Ю.В. Георгієвського, можливо казати що позиція І.В. Зозулі носить загальний доктринальний характер, оскільки виходить, в першу чергу, з основ правової системи України, зокрема щодо таких питань, як принципи права, основні принципи державного управління тощо. Позиція ж Ю.В. Георгієвського, доповнюючи підхід І.В. Зозулі, враховує сучасні найбільш значні проблеми у правовому регулюванні розмежування компетенції між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Тому вказані позиції органічно доповнюють одна одну. Реалізація способів забезпечення законності (в тому числі і щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування) напряму пов’язана із реалізацією відповідними суб’єктами своєї компетенції, а отже, наведені вище позиції І.В. Зозулі та Ю.В. Георгієвського можливо застосувати також і щодо розмежування компетенції суб’єктів забезпечення законності.

Відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону «Про адміністративні послуги» передбачено посаду адміністратора - посадової особи органу, що утворив ЦНАП, яка уповноважена складати протоколи про адміністративні правопорушення, розглядати відповідні справи та накладати стягнення (п.п. 7, 8 ч. 4 ст. 13 вказаного Закону). Крім того, вище було зазначено про, фактично, контрольні повноваження адміністратора щодо дотримання строків надання адміністративних послуг субєктом їх надання. В юридичній літературі основні цілі діяльності адміністратора визначено як: посередника між суб’єктом звернення і суб’єктом надання адміністративної послуги; зменшення корупційних ризиків за рахунок унеможливлення прямого контакту суб’єкта звернення та суб’єкта надання адміністративних послуг [215, с. 72]. Постає питання щодо відповідності вказаних повноважень адміністратора цілям його діяльності. Вказаний недолік міг би бути усунений за допомогою розширеного застосування другого критерію, визначеного Ю.В. Георгієвським: відтворення правової природи органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування під час визначення цілей їхньої діяльності, завдань функціонування, компетенції та обсягів повноважень [21, с. 8]. Додатково слід зауважити, що передбачені законодавством у галузі містобудування окремі положення щодо порядку надання окремих послуг у цій галузі свідчать про недоцільність застосування розглядуваного засобу забезпечення законності їх надання. Так, відповідно до ч. 3 ст. 39 Закону «Про основи містобудування» орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі необхідності під час розгляду питань, пов'язаних з видачею сертифіката про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів, може звернутися до державних органів з метою отримання відповідних висновків. Неподання таких висновків у визначений вказаним органом строк не є підставою для продовження строку видачі сертифіката або відмови в його видачі. Таким чином, приводом для порушення строків надання вказаної послуги може бути ненадання вказаних висновків. Заявлення адміністратором ЦНАП відповідних вимог навряд чи зможе належним чином спонукати суб’єкта надання такої послуги. Вказане стосується також інших адміністративних послуг у галузі містобудування, надання яких може бути пов’язане із необхідність додаткового збирання інформації, наприклад послуга щодо видачі будівельного паспорту (ч. 4 ст. 27 Закону «Про основи містобудування»).

Мають місце також інші проблеми, на які було вказано на початку цієї статті. Значним чинником цього можна вважати інтенсивне здійснення реформування системи надання адміністративних послуг, що з невідворотністю тимчасово вносить певний дисбаланс у чинне законодавство. Водночас, характер вказаних проблем свідчить про необхідність уточнення вироблених І.В. Зозулею та Ю.В. Георгієвським критеріїв розмежування компетенції з урахуванням специфіки здійснення містобудівної діяльності, надання відповідних адміністративних послуг, забезпечення законності їх надання.

Наведені у першому розділі визначення: адміністративної послуги як створення умов для реалізації прав, містобудівної діяльності як предмету надання адміністративних послуг, зокрема у широкому та вузькому розумінні дозволяють визначити такі ключові з позиції цього дослідження риси містобудівної діяльності як предмету надання адміністративних послуг: 1) значна роль використання суб’єктами надання адміністративних послуг спеціальних знань; 2) переважно локальний характер наслідків здійснення такої діяльності. У зв’язку із останньою рисою слід звернути увагу, на такий додатковий критерій розмежування компетенції між органами державної влади та місцевого самоврядування, як вирішення питань місцевого значення. У юридичних публікаціях вказується, що вирішення таких питань має задовольняти таким вимогам: а) оптимальне врахування місцевих інтересів; б) врахування (не порушення) інтересів держави; в) дотримання меж наданих державою повноважень [194, с. 229].



Врахування: а) вказаної вище специфіки містобудівної діяльності; б) наведеного критерію розмежування компетенції; в) положень щодо специфіки контролю органів виконавчої влади за діяльністю органів місцевого самоврядування дозволяє побудувати певний логічний ряд: 1) від характеру наслідків надання конкретної адміністративної послуги у галузі містобудування (місцеве чи загальнодержавне значення) залежить відомча належність суб’єкта її надання (органи місцевого самоврядування чи органи державної виконавчої влади відповідно); 2) від відомчої належності суб’єкта надання залежить відомча належність суб’єкта забезпечення законності надання вказаних послуг, який має повноваження прямого впливу на надання таких послуг (якщо суб’єкт надання належить до системи органів місцевого самоврядування/виконавчої влади, то і суб’єкт забезпечення законності теж має належати до відповідної системи). Окремо слід звернути увагу на певні напрямки містобудівної діяльності, наслідки здійснення яких носять забезпечувальний характер щодо здійснення містобудування (абз. 15, 16 ст. 2 Закону «Про основи містобудування»). Наслідки надання відповідних адміністративних послуг (ліцензування певних видів господарської діяльності у будівництві, діяльності з підготовки кадрів у галузі містобудування) мають загальнодержавне значення, що пояснюється юридичною силою відповідних дозвільних документів. Тому забезпечення законності надання таких послуг має залишатись у компетенції тільки органів виконавчої влади.

Реформування системи надання адміністративних послуг, в тому числі і у галузі містобудування актуалізує також питання розмежування компетенції між суб’єктами забезпечення законності надання вказаних послуг, які відносяться до однієї з вказаних систем органів публічної влади (органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування). Вказане стосується, передусім, системи органів місцевого самоврядування. Так, відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 52 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Водночас, відповідно до ч. 3 ст. 54 вказаного Закону, ст. 1, абз. 10 ст. 4 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» рішення посадових осіб органів місцевого самоврядування можуть бути скасовані вищестоящими посадовими особами місцевого самоврядування. Однією з найважливіших ознак органів місцевого самоврядування є їх організаційна автономія, що виявляється в їх можливості самостійно визначати свою внутрішню структуру [4, с. 114]. Практика визначення органами місцевого самоврядування своєї структури показує, що іноді кілька відділів (управлінь) можуть об’єднуватись під керівництвом певної посадової особи чи окремого структурного підрозділу органу місцевого самоврядування [205]. Так, наприклад, суб’єктом надання адміністративної послуги щодо прийняття рішення про надання земельної ділянки, яка належить територіальній громаді м. Харкова, в оренду або передачу у власність для будівництва (реконструкції, капітального ремонту, технічного переоснащення або реабілітації) об'єкта визначено Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради [223]. Вказане Управління знаходиться із Департаментом у відносинах підпорядкування [205].

Слід відмітити, що Закон «Про місцеве самоврядування» не ставить реалізацію права на оскарження рішень органів (посадових осіб) місцевого самоврядування до виконавчого комітету у залежність від використання можливості оскарження до відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Отже, можливо казати про два принципово різних шляхи оскарження: безпосередньо до виконавчого комітету чи до вказаних суб’єктів.

Обидва шляхи мають як свої переваги, так і недоліки. Оскарження до керівника може стати більш оперативним способом зважаючи на: тривалість розгляду скарг виконавчим комітетом; існування у керівника спеціалізованих знань у галузі містобудування, що дозволить ефективніше розглянути відповідну скаргу. З іншого боку, засідання виконавчого комітету можливо вважати «останньою інстанцією» розгляду такої скарги. Зважаючи на вказане, найбільш бажаним суб’єктом розгляду скарги уявляється вищий за рівнем орган або посадова особа місцевого самоврядування, що: має безпосередні управлінські зв’язки із суб’єктом надання адміністративних послуг; має можливості щодо застосування спеціалізованих знань при розгляді відповідної скарги.

Проведене дослідження дозволяє стверджувати, що з метою розмежування компетенції суб’єктів забезпечення законності надання досліджуваних послуг вказаних суб’єктів слід застосувати загальні критерії розмежування компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування: належність до певної системи (органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування), правової природи конкретних суб’єктів (цілей, завдань тощо їх діяльності), предмету реалізації компетенції тощо. Водночас, врахування вказаних критеріїв, специфічних вимог щодо організації діяльності із забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування, провадження на сьогоднішній день адміністративної реформи, що стосується, в тому числі і сфери забезпечення законності надання досліджуваних послуг, дозволяє сформулювати окремі додаткові критерії розмежування компетенції щодо суб’єктів забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування: відомча належність суб’єкта надання вказаних послуг (орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування), значення наслідків надання адміністративної послуги за територією (по всій території Україні чи місцевий характер). Щодо ж розмежування компетенції між суб’єктами забезпечення законності в межах систем органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, то додатково до вказаного слід визначити такі спеціальні критерії, як: характер управлінських зв’язків між вказаним суб’єктом та суб’єктом надання адміністративної послуги; необхідність застосування спеціальних знань для надання певної адміністративної послуги.



Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Схожі:

Забезпечення закон iconЗакон України "Про інформацію". Сутність інформатизації. Закон України "Про Національну програму інформатизації". Етапи створення І тенденції розвитку засобів обчислювальної техніки. Принципи побудови та роботи персонального комп’ютера
Сутність інформатизації. Закон України “Про Національну програму інформатизації”
Забезпечення закон icon№467 від 23. 09. 2010p. Передплатні індекси
Однак, закон є закон, І його потрібно виконувати. Тому Володимир Хомко разом зі своїми однодумцями прийматиме участь у виборах від...
Забезпечення закон iconУрок №44 Клас 10 Тема уроку. Закон Гука. Дата
Мета: Освітня: продовжити характеризувати деформоване тіло, ввести закон Гука, розглянути діаграму розтягу твердих тіл; Розвивальна:...
Забезпечення закон iconЗакон україни про Кабінет Міністрів України Цей Закон відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження І порядок діяльності Кабінету Міністрів України. Розділ I
Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади
Забезпечення закон iconШановний Олександрович, шановні народні депутати! Дозвольте вам доповісти закон
Этот закон. Головуючий. Проти ніхто не хоче висловлюватися. Проект у вас на руках. Також мова йде про перше читання. До другого читання...
Забезпечення закон iconЗакон України "Про закони І законодавчу діяльність"
...
Забезпечення закон iconЗакон термоди­наміки для пояснення теплових явищ, узагальнити знання про фізичні основи теплових двигунів. Тип уроку. Урок узагальнення та систематизації знань. Обладнання
Формувати науковий світогляд на основі першого закону термоди­наміки; систематизувати знання про закон збереження енергії та його...
Забезпечення закон iconЗакон всесвітнього тяжіння Розробка уроку з фізики з комп’ютерною підтримкою для 10 класу Кривий Ріг 2011
Кожен етап уроку: перевірка домашнього завдання, викладання нового матеріалу, закріплення супроводжується комп’ютерною підтримкою,...
Забезпечення закон iconЗакон України «Про освіту»; Закон України «Про дитячі та молодіжні громадські організації»; Положення про загальноосвітній навчальний заклад; Статут школи; Положення про організацію діяльності учнівського самоврядування
З розвитком дитячого та молодіжного лідерського руху актуальним стало питання аналізу діяльності органів учнівського самоврядування,...
Забезпечення закон iconКомплекс навчально-методичного забезпечення дисципліни «Російська мова» Київ – 2012 Передмова Комплекс навчально-методичного забезпечення дисципліни розроблено
Зауваження враховані. Комплекс навчально-методичного забезпечення дисципліни відповідає стандартам вищої освіти, вимогам мон молоді...


База даних захищена авторським правом ©biog.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка