Забезпечення закон



Сторінка7/12
Дата конвертації16.03.2018
Розмір2.72 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 2

1. У системі надання містобудівних адміністративних послуг слід розрізняти загальносоціальні (економічні, політичні, соціальні, ідеологічні) та спеціальносоціальні (юридичні) гарантії законності.

2. Основним способом забезпечення законності надання вказаних послуг є здійснення контролю.

3. Суб’єктами забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування є суб’єкти адміністративних правовідносин, рішення, дії яких сприяють зміцненню законності у вказаній сфері. Вказаних суб’єктів слід розуміти у вузькому та широкому сенсі. У вузькому сенсі ними є суб’єкти: а) для яких забезпечення законності відноситься до основних напрямків їх діяльності (місцева державна адміністрація, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, адміністратор ЦНАП тощо); б) які виконують таке забезпечення в рамках виконання своїх загальних завдань та функцій (суд, прокуратура, органи внутрішніх справ, суб’єкти парламентського контролю, суб’єкти громадського контролю тощо). В широкому розумінні до вказаної категорії слід віднести також суб’єктів, які не вступають безпосередньо у відносини із суб’єктами надання адміністративних послуг у галузі містобудування, але своєю діяльністю сприяють зміцненню законності у цій сфері.

4. У системі контролю за наданням адміністративних послуг у сфері містобудування провідне місце має займати контроль у системі органів місцевого самоврядування. Водночас, важливе значення має також міжвідомчий контроль. Перспективним є розвиток таких видів контролю за законністю надання розглядуваних послуг, як громадський контроль та контроль з боку органів судової влади. Специфічним випадком контролю за законністю надання адміністративних послуг у галузі містобудування є контроль, що здійснюється адміністратором ЦНАП.

5. З позиції забезпечення законності надання розглядуваних послуг, безпосереднє та ключове значення має вдосконалення юридичних гарантій, зокрема таких, як ефективне законодавство (причому як щодо забезпечення належного надання вказаних послуг, так і власне щодо їх надання), а також належний рівень правозастосовної діяльності суб’єктів забезпечення законності.



6. Окремим напрямком організаційних заходів щодо забезпечення законності надання досліджуваних послуг є реалізація державної антикорупційної політики у цій сфері діяльності публічної влади. Відповідні організаційні заходи мають стосуватись: власне надання досліджуваних послуг; забезпечення законності їх надання; забезпечення реалізації двох вказаних вище напрямків (навчання службовців з питань етики та дотримання антикорупційних вимог; підвищення кваліфікації посадових осіб; оплата праці тощо).
Розділ 3

Шляхи вдосконалення гарантій законності надання

адміністративних послуг у галузі містобудування


3.1. Ефективне законодавство щодо забезпечення належного надання адміністративних послуг у галузі містобудування як основа функціонування правового режиму законності

Слід погодитись із висловлюваною в зарубіжній літературі позицією щодо ключового значення розвитку законодавства у сфері надання адміністративних послуг як напрямку на шляху до побудови сервісної держави [97, с. 185].

Визначаючи зміст ефективності законодавства доцільно звернутись до положень теорії права щодо ефективності правового регулювання. Цей зв’язок обумовлюється значенням законодавства як основного юридичного засобу правового регулювання [209, с. 144]. Це поняття є усталеним у теорії права, і його розуміють як спроможність досягати найбільш позитивних результатів регулювання за мінімальних витрат та обмежень. З подібних позицій виходять також більш пізні наукові позиції [195, с. 264-265; 209, с. 144]. Вказане означає, що ефективність права фактично полягає у певному наборі чинників впливу на розкриття нормою права внутрішнього потенціалу регулювання суспільних відносин. Такими чинниками виступають різні обставини, які знаходяться поза межами норми права і не фіксуються її змістом. До обставин можуть входити і ті, в яких відображено внутрішню сутність норми права, наприклад, її соціальну цінність. Враховуючи вказане, можна передбачити близькість за змістом чинників впливу на ефективність права та чинників, які визначають стан законності і правопорядку. Серед таких чинників можна відзначити: рівень правосвідомості громадян, рівень культури у суспільстві, в тому числі – політичної, стан розвиненості економіки тощо. Серед чинників внутрішнього характеру, які відтворюють соціальну цінність норми права, можна відзначити усталеність системи правового регулювання, відсутність протиріч, колізій, прогалин, гнучкість правового регулювання, його спроможність реагувати на плинність суспільно-політичних перетворень, слугуючи. при цьому чинником стабілізації тощо.

Звернення до юридичних енциклопедичних видань дозволяє виділити підхід щодо визначення змісту терміну «законодавство» в юридичній науці, який можна назвати усталеним, зважаючи на його викладення у енциклопедичному виданні. Так, Ю.С. Шемшученко як автор визначення терміну «законодавство» у Великому енциклопедичному юридичному словнику (2012 р.) вказує, що зазначений термін розкривається як: 1) сукупність законів як нормативний актів вищої юридичної сили (після Конституції), прийнятих у встановленому порядку Верховною Радою України; 2) у широкому значенні – сукупність законів і підзаконних нормативно-правових актів (постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України тощо). До національного законодавства також належать міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надала Верховна Рада України. Ю.С. Шемшученко підкреслює наявність внутрішньої класифікації законодавства за галузями та взаємодію законодавства із правом за принципом єдності форми та змісту. У законодавчих актах закріплюються норми права Водночас право впливає на характер і зміст законодавства [17, с. 290].

Досліджуючи питання ефективності законодавства як основи функціонування правового режиму законності і правопорядку в українському суспільстві, не можна оминути наукові напрацювання, присвячені аналізу проблеми ефективності норм права. Наукову розвідку у цьому напрямку здійснювали В.І. Никитинський, І.С. Самощенко, В.В. Глазирін, В.М. Сирих. В основу визначення ефективності норм права вченими також було покладено підхід щодо співвідношення дії норм права і мети відповідної дії.

Наявність невідривного зв’язку та взаємообумовленість права і законодавства є підставою висновку про доцільність застосування наукового підходу щодо визначення ефективності механізму правового регулювання стосовно визначення ефективності законодавства.

Таким чином, ефективність законодавства визначена як співвідношення між результатом впливу норм права, закріплених у законодавстві, та метою, яку має досягти такий вплив. При цьому доцільно підкреслити, що правозастосування виступає формою реалізації правових норм, закріплених у законодавстві, якими забезпечується законність правозастосовної діяльності суб’єктів забезпечення законності і правопорядку у суспільстві. Положення, сформульовані вченими відносно врахування соціального характеру цілей, для досягнення яких були прийняті правові норми, дозволяють уточнити сформульоване загальне визначення ефективності законодавства.

Однак, крім соціальних цілей, які ставить перед собою суб’єкт правотворчості, існують і юридичні цілі, які зазвичай пов’язуються із гарантуванням належної дії норм права, що безпосередньо визначає стан законності і правопорядку у суспільстві. Соціальні і юридичні цілі, які ставить перед собою суб’єкт правотворчості, взаємопов’язані, оскільки нормою права закріплюється сформована у суспільстві соціальна поведінка, дотримання якої гарантує правопорядок у суспільстві. Різниця ж між соціальними і юридичними цілями полягає не у їхній спрямованості – тобто у отриманні соціально корисного результату – а у сутності. Так, соціальні цілі правотворчості стосуються гарантування позивних змін у соціальній сфері життєдіяльності суспільства – в економіці, політиці, науці, освіті, культурі тощо.

Отже, ефективність законодавства – співвідношення між фактичним результатом дії норми права, закріпленої у законодавстві, і тими соціальними та юридичними цілями, задля досягнення яких зазначені норми права були прийняті і закріплені у законодавстві. Соціальні цілі законодавства полягають у забезпеченні отримання соціально корисних результатів у суспільстві та державі, а юридичні цілі – у гарантуванні належного впливу дії норми права на суспільні відносини, забезпечуючи, тим самим, законність і правопорядок.

Така дихотомія ефективності законодавства має бути врахована у правотворчій діяльності та забезпечена належним правозастосуванням, що здійснюється на підставі та у межах законів, підзаконних актів, уникаючи довільного тлумачення правозастосувачем норми права та виходу за межі дискреційних повноважень.

Врахування соціальних цілей дії норми права, закріпленої у законодавстві дозволяє погодитись із науковою позицією щодо виділення таких умов ефективності дії норми права як: 1) рівень економічного, культурного розвитку суспільства; 2) актуальність змісту норм права порівняно із реальним розвитком суспільних відносин, які регулюються; 4) ділові якості посадових осіб суб’єктів публічної влади (інтелектуальний рівень, професійні компетентності, корумпованість тощо) [209, с. 144-145].

Ефективність законодавства також забезпечується бездоганністю змісту нормативно-правового акту, відповідністю змісту і форми акту, логічною послідовністю тексту, якими викладено редакцію норми права, використанням легальних визначень. Будь-які упущення, неточності при підготовці нормативно-правового акту знижують його якість та ефективність дії правових норм. Слід також погодить із позицією щодо наявності іншого чинника зниження ефективності законодавства у таких випадках – необхідність додаткових часових витрат для усунення вказаних недоліків [209, с. 145].

Дихотомія ефективності законодавства передбачає уникнення прогалин і колізій, змістовних протиріч у дії норми права. Одним з чинників, які забезпечують ефективність законодавства є високий рівень правосвідомості.

Серед причин прогалин О.Ф. Скакун виділяє: 1) невміння законодавця відобразити у нормативний актах усе різноманіття сучасних життєвих ситуацій, які вимагають правового регулювання (первісна прогалинність); 2) невміння законодавця передбачити появу нових життєвих ситуацій у результаті постійного розвитку суспільних відносин, здійснити щодо них певні законодавчі дії (наступна прогалинність); 3) технічні прорахунки законодавця, допущені під час розробки законів і використанні прийомів юридичної техніки [196, с.594]. Колізії можна характеризувати як співпадіння за змістом двох чи більше норм права із одним предметом регулювання [195, с.430-431].

Огляд сучасних досліджень стосовно напрямів вдосконалення законодавства у сфері надання адміністративних послуг дозволяє виділити дисертаційне дослідження В.В. Петьовки. Результати його напрацювань дозволяють стверджувати про наявність такого негативного чинника, як неповна відповідність положень чинного законодавства у цій сфері наявним суспільним відносинам. Зокрема, дослідник стверджує про наступні актуальні напрями вдосконалення чинного законодавства: приведення законодавства про реєстраційну та дозвільну діяльність у відповідність до положень Закону «Про адміністративні послуг», уніфікація відповідних процедур, зведення їх до мінімально можливої кількості; нормативне забезпечення взаємодії суб’єктів публічної влади між собою щодо надання адміністративних послуг [102, с. 153]. В останньому аспекті слід вказати на ключову роль розвитку електронного урядування. Значну кількість напрямів вдосконалення законодавства у галузі надання адміністративних послуг виділяли також інші дослідники: К.А. Фуглевич, В.П. Тимощук та інші, про що було вказано у попередньому підрозділі.

З урахуванням викладеного поняття ефективності законодавства у сфері надання адміністративних послуг у галузі містобудування слід розуміти як відповідність цілей регулювання надання вказаних послуг реально досягнутим результатам у сфері містобудування.

Забезпечення законності діяльності суб’єктів публічної влади передбачає дослідження специфічної сфери правовідносин, предметом яких слід визначити здійснення різних способів забезпечення законності, передусім контрольної діяльності. Вказане вимагає врахування наукових підходів щодо визначення напрямів вдосконалення чинного законодавства з метою підвищення його ефективності у конкретних сферах діяльності суб’єктів публічної влади. Так, О.В. Панасюк визначає правові основи забезпечення законності та дисципліни в діяльності Державної податкової служби України як декілька систем нормативних актів, що регламентують наступні питання: виконання посадовими особами ДПС України своїх посадових обов’язків; гарантування власно діяльності ДПС України; попередження правопорушень з боку посадових осіб ДПС України; правові основи діяльності контролюючих органів щодо дотримання дисципліни та законності в діяльності органів та посадових осіб ДПС України; відповідальність за порушення дисципліни та законності [96, с. 14-15]. Слід визнати, що науковий підхід О.В. Панасюк не є безспірним. Основне зауваження має бути висловлене стосовно розгляду вказаних сфер суспільних відносин як предмету регулювання окремими системами нормативних актів. Вказані сфери є тісно пов’язаними між собою, і не можна виключити випадки навіть регулювання одним і тим же нормативним актом декількох вказаних сфер. З іншого боку, цінність вказаного підходу вбачається у вирізненні відносно самостійних сфер вказаних суспільних відносин як предмету відповідних наукових досліджень, оскільки не можна заперечувати притаманність кожній з них певної специфіки.

Врахування напрацювань зазначених та інших наукових дослідників дозволяє визначити окремі найбільш актуальні напрямки підвищення ефективності законодавства щодо забезпечення законності надання адміністративних послуг у галузі містобудування. Так, ключовою стосовно забезпечення законності в цій сфері слід вважати діяльність визначених у попередніх підрозділах суб’єктів забезпечення законності у вузькому розумінні: керівників відповідних підрозділів, адміністраторів ЦНАП. Водночас, зважаючи на вказані вище положення щодо необхідності відповідності законодавства соціальному, економічному розвитку, а також враховуючи відповідні положення, наведені О.В. Панасюк, не менше значення слід надати правовому регулюванню власне діяльності щодо надання досліджуваних послуг. Вказане узгоджується із наведеним раніше загальним положенням щодо необхідності забезпечення відповідності законодавства стану існуючого суспільного розвитку.

Наведене актуалізує науковий підхід В.В. Петьовки стосовно необхідності уніфікації процедур надання адміністративних послуг, змушує звернути увагу на відповідну проблематику щодо містобудівних адміністративних послуг.

Аналіз підстав та порядку надання окремих видів адміністративних послуг свідчить про доцільність їх уніфікації шляхом об’єднання декількох процедур. Вказане стосується зокрема таких послуг, як прийняття повідомлень про початок виконання підготовчих робіт; реєстрація декларацій про початок виконання підготовчих робіт (п.п. 302, 304 Переліку адміністративних послуг, зазначеному у проекті Закону України від 20.05.2015 р.). Так, з положень п. 4 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт можливо зробити висновок, що найбільш істотною відмінністю між вказаними послугами є підстави їх отримання: повідомлення здійснюється за відсутності винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень, а подання декларації – при необхідності проведення таких робіт. Аналіз форм відповідного повідомлення, декларації, порядку їх подання свідчить про відсутність істотних розбіжностей у цих питаннях. Тому актуальним питанням є об’єднання таких послуг у єдину послугу - щодо реєстрації відповідної декларації. Аналогічний інтерес представляють послуги щодо прийняття повідомлень/декларацій про початок виконання будівельних робіт (п.п. 303, 305 вказаного Переліку).

З урахуванням специфіки правового регулювання надання адміністративних послуг, в тому числі і в галузі містобудування, що передбачено у ст. 5 Закону «Про адміністративні послуги», вказана уніфікація має проводитись у формі закріплення відповідних зведених процедур у спеціальному законодавчому акті. Крім того, слід звернути увагу також на окремі положення законодавства у сфері містобудування, що суперечать вказаній ст. 5. Так, відповідно до ч. 4 ст. 27 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» засади надання такої адміністративної послуги, як видача будівельного паспорта (порядок, форма паспорта) визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Подібні положення свідчать про масштабність відповідної проблеми і дозволяють розглядати її як окремий напрямок вдосконалення законодавства про надання адміністративних послуг у галузі містобудування. Значення уніфікації містобудівних адміністративних послуг з позиції законності обумовлене забезпеченням таким чином єдності у діяльності органів публічної влади щодо їх надання, а також її передбачуваності.

Уніфікація процедур надання містобудівних адміністративних послуг, врегулювання засад їх надання на рівні закону дозволить виконати ще одне важливе завдання: створення переліку містобудівних адміністративних послуг та забезпечення його стабільності. Значення такого переліку стосовно забезпечення законності надання вказаних послуг вбачається в наступному. По-перше, це створить умови для запобігання таким зловживанням, як надання послуг, не передбачених законодавством, подрібнення послуг тощо. По-друге, вказане сприятиме стабільності та прозорості законодавства про адміністративні послуги, що має істотне значення для його подальшого вдосконалення, яке як відомо, є однією з важливих гарантій законності. Крім того, вказане створить умови для реалізації важливої організаційної гарантії законності надання вказаних послуг, що була предметом уваги у попередньому розділі – розроблення належних стандартів надання адміністративних послуг у цій сфері.

Виконання завдання щодо уніфікації процедур надання містобудівних адміністративних послуг актуалізує ще один важливий напрямок вдосконалення чинного законодавства у цій сфері, що вже був предметом уваги окремих дослідників: визначення співвідношення між законодавством про дозвільну діяльність у сфері господарювання та законодавством про адміністративні послуги. Так, В.В. Петьовка обґрунтовано стверджує про доцільність вирішення цього питання принаймні в частині чіткого розмежування предмету регулювання вказаних сфер законодавства [102, с. 169]. Актуальність запропонованого В.В. Петьовкою завдання обумовлюється не тільки наявністю окремих проблем судової практики при вирішенні відповідних спорів [102, с. 169]. У світлі такого загального напрямку вдосконалення законодавства у сфері надання адміністративних послуг як уніфікація відповідних процедур істотного значення набуває встановлення співвідношення понять «надання адміністративних послуг» та «дозвільна діяльність». Актуальність вказаної проблематики в межах цього дослідження обумовлена значним впливом саме дозвільної діяльності на здійснення містобудування.

Дозвільна система на сьогодні розуміється зокрема як сукупність правовідносин між суб’єктом господарювання та дозвільним органом, адміністратором у зв’язку із видачею документів дозвільного характеру [17, с. 225]. Правові засади дозвільної системи у сфері господарської діяльності визначаються, зокрема Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 р. № 2806-IV (далі – Закон «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності») [133].

Видача дозволів визнається в юридичній літературі одним з видів адміністративних послуг. Серед прикладів на першому місці вказуються дозволи на зайняття окремими видами підприємницької діяльності. Напрямами дозвільної діяльності можливо визначити також акредитацію, атестацію, сертифікацію [66, с. 270]. Вказаний висновок підтверджується більш пізніми науковими дослідженнями. З положень, що наводяться О.В. Джафаровою стосовно правової природи та сутності дозвільної діяльності суб’єктів публічної адміністрації можна зробити висновок про притаманність їй таких ознак, як: спрямованість на реалізацію конституційних прав, свобод та законних інтересів приватних осіб із одночасним забезпеченням життя, здоров’я людини, безпеки навколишнього природного середовища, національних інтересів; є самостійним правовим засобом правового регулювання відповідної діяльності; обов’язковими суб’єктами є органи публічної влади [35, с. 120-122]. З положень, що викладені в юридичній літературі стосовно сутності дозвільної діяльності можливо дійти висновку щодо наслідків рішень вказаних органів, що приймають в рамках здійснення вказаної діяльності: виникнення у суб’єкта господарювання права на вчинення певних дій щодо здійснення господарської діяльності [17, с. 225]. Вказане свідчить про відповідність дозвільної діяльності в цілому таким визначним ознакам діяльності з надання адміністративних послуг, як: заявний характер (що зумовлюється саме дозвільним характером діяльності); правоутворюючий характер; є результатом здійснення владних повноважень; надання відповідно до закону [215, с. 4-6]. Водночас, не можна заперечувати також наявність певної специфіки дозвільної діяльності: конституційний характер прав, для реалізації яких створюються умови внаслідок її здійснення; потенційна небезпека діяльності, що є предметом правового регулювання у такий спосіб [35, с. 120-122]. Проте, аналіз сфер діяльності, що є предметом правового регулювання шляхом надання адміністративних послуг свідчить про охоплення цими сферами сфер здійснення дозвільної діяльності.

Характеристика юридичної природи двох розглядуваних видів діяльності органів публічної влади не може бути надана належною мірою без врахування юридичної природи результатів їх здійснення. Характеризуючи результат надання адміністративної послуги в процедурному значенні, В.П. Тимощук визначає його як адміністративний акт – рішення або дія відповідного органу. Подібну позицію демонструє також К.А. Фуглевич [213, с. 10; 225, с. 15]. Вимоги до адміністративного акту (документу) як результату надання адміністративних послуг грунтовно визначає В.В. Петьовка: прийняття відповідно до закону; відповідність формальним вимогам до акту управління; прийняття уповноваженим суб’єктом; оскарження у встановленому порядку [101, с. 11]. Наведені у цьому дослідженні дані дають підстави стверджувати про відповідність вказаним ознакам як результатів надання адміністративних послуг, так і результатів здійснення дозвільної діяльності.

Враховуючи викладене, діяльність щодо видачі дозволу у сфері містобудівної господарської діяльності слід розглядати як видове поняття по відношення до діяльності з надання містобудівних адміністративних послуг – як за її характером, так і за наслідками здійснення. Водночас, наведене привертає увагу до положень, висловлюваних окремими авторами щодо визначення результатом надання адміністративної послуги адміністративного договору, за яким відбувається набуття, зміна чи припинення прав та/або обов’язків особи. Прикладом таких договорів наводиться договір, що укладається між уповноваженим органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування і суб’єктом підприємницької діяльності на місцеві перевезення [215, с. 5]. Проведене дослідження дає підстави стверджувати про непритаманність вказаного результату для надання адміністративних послуг у галузі містобудування. Причиною цього вбачається сам характер містобудування, що потребує здійснення, передусім дозвільної та реєстраційної діяльності.

Хоча при характеристиці видів містобудівних адміністративних послуг у підрозділі 1.2 як приклади наводились переважно реєстраційні дії (реєстрація повідомлення про початок виконання будівельних робіт, реєстрація відповідних декларацій тощо), але чільне місце серед вказаних документів займають також адміністративні послуги, результати надання яких відповідають наведеним вище та іншим ознакам дозвільної діяльності Так, наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 27 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» будівельний паспорт забудови земельної ділянки є юридичною підставою для забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок, що свідчить про спрямованість рішення про його видачу на реалізацію відповідних прав. Відповідно до ч. 3 ст. 27 вказаного Закону надання будівельного паспорта здійснюється виключно суб’єктом публічної влади - уповноваженим органом містобудування та архітектури. Зважаючи на: коло питань, що визначаються у паспорті (вимоги до власне будівництва, а також до його розміщення), наслідки видання паспорту (виникнення права на забудову відповідної земельної ділянки) його можна вважати засобом правового регулювання у конкретному випадку. Можливо стверджувати також про притаманність рішенню про видання будівельного паспорту також інших ознак дозвільної діяльності, що визначені О.В. Джафаровою: забезпечення життя, здоров’я людини, безпеки навколишнього природного середовища та національних інтересів; обов’язок щодо отримання встановлено законодавчим актом; має загальнообов’язковий характер; діяльність, що є предметом регулювання становить потенційну небезпеку; порядок видачі складається із сукупності матеріальних та процесуальних норм, юридичних процедур; наявність системи гарантій прав заявника [35, с. 120-122]. Вказане є актуальним також для інших документів дозвільного характеру у галузі містобудування, що актуальні для здійснення такої діяльності на підприємницьких засадах: видача сертифікату про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до IV і V категорій складності; видача дозволу на виконання будівельних робіт щодо об’єктів IV, V категорії складності; видача дозволу на розміщення, будівництво споруд, об'єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладення інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг тощо. Слід зауважити, що більшість вказаних документів прямо визначені як дозвільні у Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженому Законом України від 19.05.2011 р. № 3392-VI [165].

Порівняльний аналіз ст.ст. 4, 5 Закону «Про адміністративні послуги» та ст.ст. 3, 4 Закону «Про дозвільну діяльність», що регламентують принципи відповідних видів діяльності органів публічної влади та вимоги до їх правового регулювання свідчить про подібність вказаних видів діяльності за цими параметрами.

Не можна не звернути увагу на галузевий характер законодавства про дозвільну діяльність, що реалізується у специфічній сфері: здійснення господарської діяльності. Водночас, не можна ігнорувати: співвідношення понять «адміністративна послуга» та «дозвіл», що можуть бути охарактеризовані як родове та видове відповідно; принципову близькість визначених вище засад здійснення цих видів діяльності. За таких обставин слід визнати перспективність вказаного наукового підходу В.В. Петьовки. Разом із тим, вбачаються всі підстави щодо його подальшого розвитку та приведення загальних засад дозвільної системи у сфері містобудівної господарської діяльності у відповідність до загальних засад надання адміністративних послуг. Показовою є також позиція суб’єктів законодавчої ініціативи, наведена у проекті Закону України від 20.05.2015 р. щодо втрати чинності Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» із набрання чинності цим проектом.

Слід зауважити, що законодавцем вже внесені значні зміни у наведеному вище напряму до чинного законодавства. Так, пунктом 30 Закону про дерегуляцію № 191-VIII: дозвільні органи віднесені до категорії «субєкти надання адміністративних послуг», уніфіковано використання таких ключових категорій, як «адміністратор, «центр надання адміністративних послуг», «суб'єкт надання адміністративної послуги» та встановлено засади участі ЦНАП у здійсненні дозвільної діяльності. Водночас, можливо казати про необхідність здійснення подальших змін. При цьому першим кроком має стати консолідація відповідних законодавчих актів, зокрема Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та Закону «Про адміністративні послуги». Специфіку здійснення дозвільної діяльності у сфері господарювання доцільно відобразити у окремому розділі Закону «Про адміністративні послуги». Наступним напрямком має стати приведення інших Законів та підзаконних нормативно-правових актів у сфері здійснення дозвільної діяльності до загальних засад надання адміністративних послуг.

На додаток до зазначених положень, в порядку їх уточнення слід вказати також на проблему щодо визначення правового статусу результатів вчинення уповноваженими суб’єктами дій, передбачених ч. 3 ст. 3 Закону «Про адміністративні послуги»: надання витягів та виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів документів тощо. В.П. Тимощук слушно вказує, що подібні дії не слід вважати адміністративними послугами у їх власному значенні зважаючи на невідповідність подібної діяльності ознакам адміністративної послуги [85, с. 73-75]. Дійсно, вказаним діям не притаманний владний, правоутворюючий характер. Зважаючи на вказане подібні результати надання адміністративних послуг у галузі містобудування не слід вважати адміністративними актами. Водночас, слід погодитись із В.П. Тимощуком щодо виправданості прирівнення законодавством вказаних дій до надання адміністративних послуг з огляду на їх значення для реалізації прав, свобод, законних інтересів приватних осіб [85, с. 73-74].

З позиції забезпечення законності надання досліджуваного виду послуг вказані зміни дозволять: уніфікувати відповідні процедури із всіма позитивними наслідками, вказаними вище; створити більш сприятливі умови для реалізації судового контролю у сфері надання вказаних послуг за рахунок спрощення та однозначності відповідного законодавства, усунення колізій; сприятимуть досягненню прозорості вказаного законодавства, що матиме позитивні наслідки для реалізації громадського контролю у цій сфері.

Побудова єдиних засад надання адміністративних послуг у галузі містобудування зумовлює звернення уваги також стосовно такого питання, як розроблення стандартів надання вказаних послуг. В попередньому розділі мова йшла про розроблення відповідних стандартів центральним органом виконавчої влади, що уповноважений на реалізацію державної політики у сфері надання адміністративних послуг – Мінекономрозвитку. Вказані стандарти як вимоги до процедури надання адміністративних послуг, а також щодо якості їх надання з позиції їх споживачів актуальні, передусім, для органів виконавчої влади. Водночас, не менше значення має також розроблення відповідних стандартів стосовно тих адміністративних послуг, що мають надаватись органами місцевого самоврядування. З огляду на положення щодо правової автономії вказаних органів відповідні стандарти мають носити рекомендаційний характер. Попри це, вони можуть стати керівним началом при визначенні відповідних вимог щодо надання адміністративних послуг з точки зору споживачів, здійсненні громадського контролю у цій сфері.

Іншим ключовим чинником ефективного законодавства щодо надання адміністративних послуг у галузі містобудування визначено законодавче забезпечення діяльності суб’єктів забезпечення законності у вказаній сфері у вузькому значенні: керівників структурних підрозділів відповідних суб’єктів публічної влади, адміністраторів ЦНАП. Як було визначено ще у першому підрозділі, вказана діяльність цих осіб відповідає ознакам правозастосування. За таких обставин актуальності набуває така вимога щодо правозастосовної діяльності, як здійснення із дотриманням вимог закону, за встановленою законом процедурою [209, с. 266]. В рамках цього дослідження увагу слід звернути саме на проблему законодавчого закріплення такої процедури щодо діяльності вказаних суб’єктів. Частково це питання вже розглядалось у попередньому підрозділі в рамках проблеми формування процедури розгляду скарг на результати надання адміністративних послуг. Втім, слід констатувати, що на вказаному проблема не вичерпується. Зокрема, аналіз чинного законодавства свідчить про те, що питання процедури здійснення контрольних повноважень відповідними суб’єктами не отримали свого комплексного закріплення, а врегульовані фрагментарно, окремими положеннями щодо правового статусу відповідних суб’єктів, в різних нормативних актах: Законі «Про місцеві державні адміністрації», підзаконних актах, що регламентують засади здійснення внутрішнього аудиту у центральних органах виконавчої влади та їх територіальних підрозділах, посадовими інструкціями відповідних суб’єктів тощо. Вказане не сприяє здійсненню вказаної діяльності на засадах принципів правозастосування, зокрема законності та правової визначеності, призводить до непрозорості вказаної діяльності. Це знижує можливості інших суб’єктів щодо захисту та реалізації своїх прав: підпорядкованих посадових осіб, суб’єктів громадського контролю.

Питанням процедур діяльності органів публічної влади приділялась значна увага. Слід відмітити напрацювання таких вчених, як В.Б. Аверянов, В.М. Горшеньов, Д.В. Приймаченко, Є.О. Агеєва, В.О. Величко, С.Г. Давтян, І.В. Панова, О.В. Поляк, та інші. Останніми роками ці питання теж викликають інтерес (О.В. Кузьменко, Т.О. Коломоєць, , О.І. Миколенко, М.М. Добкін та інші). Водночас, така увага не спричинила комплексного законодавчого врегулювання процедур внутрішнього та міжвідомчого контролю у діяльності органів публічної влади, зокрема щодо надання адміністративних послуг.

Враховуючи вказане, а також зважаючи на виражену специфіку такої сфери діяльності органів публічної влади, як надання адміністративних послуг, інституційну визначеність її адміністративно-правових засад в системі адміністративного права актуальним питанням забезпечення ефективності законодавства, що регламентує діяльність суб’єктів забезпечення законності надання розглядуваних послуг слід визначити запровадження комплексного регулювання процедурної форми здійснення внутрішнього контролю з питань надання адміністративних послуг, зокрема щодо досліджуваного їх виду. Водночас, проблематика забезпечення належних процедур діяльності вказаних суб’єктів на цьому не завершується.

Децентралізація повноважень щодо надання адміністративних послуг, передача вказаних повноважень на місця актуалізує питання вдосконалення процесуальної форми контролю за виконанням відповідних повноважень органами місцевого самоврядування. У підрозділах 2.1, 2.2 визначено, що вказаний контроль стосується або діяльності, що має забезпечувальний характер щодо надання вказаних послуг (контроль за дотриманням законодавства у сфері охорони праці, пожежний контроль тощо), або реалізації органами місцевого самоврядування окремих повноважень, що напряму пов’язані із надання містобудівних адміністративних послуг (зокрема, контроль щодо дотримання певних законодавчих вимог при надання вказаних послуг: екологічних вимог, вимог у галузі охорони атмосферного повітря). Істотне значення має також контроль щодо дотримання органами місцевого самоврядування законодавства щодо розгляду звернень громадян. Адміністративно-правові засади взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування при здійсненні таких видів контролю теж врегульовані недостатньою мірою. Зокрема, як було встановлено у підрозділах 2.1, 2.2, відповідні контрольні повноваження встановлені нормативними актами, що регламентують правовий статус відповідних суб’єктів. Разом із тим, такі питання, як порядок направлення відповідних звернень, строки та порядок направлення відповідей щодо них належним чином не закріплені у законодавстві. Вказані чинники, у поєднанні із специфічним взаємним правовим положенням вказаних органів подекуди призводять до проблем, що істотним чином ускладнюють здійснення вказаного контролю: відсутність реагування органів місцевого самоврядування на звернення та вимоги органів виконавчої влади, несвоєчасне реагування, надання чи неповне надання необхідних для здійснення вказаних контрольних повноважень відомостей тощо.

Діяльність органів публічної влади щодо надання адміністративних послуг є вираженням сервісної концепції діяльності держави та має ключове значення щодо реалізації основних прав приватних осіб. Значення державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування обумовлюється автономією місцевого самоврядування з питань здійснення власних повноважень, значенням місцевого самоврядування як такого, що відображено у ст. 140 Конституції України. Враховуючи наведене, а також виходячи з характеру вказаної контрольної діяльності (правозастосування), зважаючи на викладені вище проблемні аспекти здійснення вказаного контролю, значення запровадження врегулювання процедур внутрішнього та міжвідомчого контролю важко перебільшити.

Слід зауважити, що стосовно зазначених відносин внутрішнього, міжвідомчого контролю не можуть бути застосовані положення законодавства про звернення громадян, оскільки відповідно до положень преамбули Закону «Про звернення громадян», сферою регулювання цього Закону встановлено питання реалізації виключно громадянами як приватними особами конституційного права на звернення до органів публічної влади.

Визначаючи шляхи вирішення вказаних питань, слід вказати, що стосовно внутрішнього контролю (в тому числі і щодо надання адміністративних послуг) практично відсутнє централізоване врегулювання засад його здійснення у місцевих державних адміністраціях. Так, відповідно до ст. 45 Закону «Про місцеві державні адміністрації» врегулювання організаційно-процедурних питань внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій віднесено до повноважень їх голів. З цією метою ними затверджуються регламенти вказаних адміністрацій на основі Типового регламенту місцевої державної адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.12.1999 р. № 2263 [150]. Водночас, слід зауважити, що контроль якості надання адміністративних послуг здійснюється, як правило, в порядку проведення внутрішнього аудиту [192; 137], а наведений Типовий регламент недостатньою мірою торкається вказаних питань. Враховуючи наведене, вказаний Типовий регламент слід доповнити відповідними положеннями. Необхідність приділення спеціальної уваги питанням внутрішнього контролю за наданням адміністративних послуг визнається також в окремих зарубіжних країнах, зокрема в Російській Федерації [97, с. 187].

Стосовно ж закріплення процедурної форми контролю органів державної влади за здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень щодо надання адміністративних послуг, зокрема і в галузі містобудування, то слід зважати на належність вказаних суб’єктів до різних систем публічної влади. З огляду на вказане, а також враховуючи наведене вище значення діяльності щодо надання адміністративних послуг, ці питання доцільно врегулювати на рівні законодавчого акту. Зокрема, відповідні норми доцільно закріпити у відповідних рамкових законах, що визначають основи правового статусу контролюючих суб’єктів. Маються на увазі Закони «Про місцеві державні адміністрації», «Про центральні органи виконавчої влади».

Наведені заходи можуть стати основою уніфікації правового регулювання відповідних процедур.

Вказане привертає увагу щодо необхідності забезпечення процедур діяльності також безпосередньо суб’єктів надання адміністративних послуг у галузі містобудування. З цієї позиції слід згадати наведені у підрозділі 2.2 положення щодо загальної та спеціальної правосуб’єктності суб’єктів забезпечення законності надання досліджуваних послуг. Зокрема, положення спеціальної правосуб’єктності стосуються вимог до утворення відповідних суб’єктів (начальників відповідних підрозділів, адміністраторів ЦНАП). Як було зазначено у вказаному підрозділі, такі вимоги стосуються, з-поміж іншого, наявності у таких осіб певного рівня спеціальних знань. Водночас, вказане є актуальним не тільки стосовно суб’єктів забезпечення законності надання вказаних послуг, але й стосовно власне суб’єктів їх надання – посадових осіб відповідних підрозділів органів державної влади та місцевого самоврядування. Особливу актуальність вказані вимоги набувають при наданні адміністративних послуг, пов’язаних із будівництвом складних об’єктів – IV та V категорій складності. Вказане визначає закріплення відповідних вимог також у наведених вище стандартах надання адміністративних послуг з метою забезпечення високого фахового рівня їх надання.



Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Схожі:

Забезпечення закон iconЗакон України "Про інформацію". Сутність інформатизації. Закон України "Про Національну програму інформатизації". Етапи створення І тенденції розвитку засобів обчислювальної техніки. Принципи побудови та роботи персонального комп’ютера
Сутність інформатизації. Закон України “Про Національну програму інформатизації”
Забезпечення закон icon№467 від 23. 09. 2010p. Передплатні індекси
Однак, закон є закон, І його потрібно виконувати. Тому Володимир Хомко разом зі своїми однодумцями прийматиме участь у виборах від...
Забезпечення закон iconУрок №44 Клас 10 Тема уроку. Закон Гука. Дата
Мета: Освітня: продовжити характеризувати деформоване тіло, ввести закон Гука, розглянути діаграму розтягу твердих тіл; Розвивальна:...
Забезпечення закон iconЗакон україни про Кабінет Міністрів України Цей Закон відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження І порядок діяльності Кабінету Міністрів України. Розділ I
Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади
Забезпечення закон iconШановний Олександрович, шановні народні депутати! Дозвольте вам доповісти закон
Этот закон. Головуючий. Проти ніхто не хоче висловлюватися. Проект у вас на руках. Також мова йде про перше читання. До другого читання...
Забезпечення закон iconЗакон України "Про закони І законодавчу діяльність"
...
Забезпечення закон iconЗакон термоди­наміки для пояснення теплових явищ, узагальнити знання про фізичні основи теплових двигунів. Тип уроку. Урок узагальнення та систематизації знань. Обладнання
Формувати науковий світогляд на основі першого закону термоди­наміки; систематизувати знання про закон збереження енергії та його...
Забезпечення закон iconЗакон всесвітнього тяжіння Розробка уроку з фізики з комп’ютерною підтримкою для 10 класу Кривий Ріг 2011
Кожен етап уроку: перевірка домашнього завдання, викладання нового матеріалу, закріплення супроводжується комп’ютерною підтримкою,...
Забезпечення закон iconЗакон України «Про освіту»; Закон України «Про дитячі та молодіжні громадські організації»; Положення про загальноосвітній навчальний заклад; Статут школи; Положення про організацію діяльності учнівського самоврядування
З розвитком дитячого та молодіжного лідерського руху актуальним стало питання аналізу діяльності органів учнівського самоврядування,...
Забезпечення закон iconКомплекс навчально-методичного забезпечення дисципліни «Російська мова» Київ – 2012 Передмова Комплекс навчально-методичного забезпечення дисципліни розроблено
Зауваження враховані. Комплекс навчально-методичного забезпечення дисципліни відповідає стандартам вищої освіти, вимогам мон молоді...


База даних захищена авторським правом ©biog.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка